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交通運輸部海事局曹德勝副局長
解讀《中華人民共和國船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》

來源:    2011-03-03 14:07:00

  • 制定《船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》的背景及必要性

  1、防治船舶污染,保護海洋環境保護的必要
  我國是航運大國,沿海船舶運輸頻繁,油類及其他污染危害性貨物海上運輸量巨大,由於船舶操作性污染事故和事故性污染事故時有發生,導致這些污染危害性貨物連同船舶自身産生的污染物大量泄漏入海,對海洋環境造成嚴重危害,直接影響到人民生命財産安全和社會穩定。據統計,1990-2008年間,我國沿海共發生50噸以上的重特大船舶油污事故56起,平均每起溢油量達309噸;1997-2008年間,我國沿海共發生50噸以上的重特大船舶有毒有害貨物污染事故15起,平均每起溢出量達344噸。儘管我國歷史上尚未發生萬噸以上船舶溢油的災難性水上污染事故,但是,隨著水上油類等污染危害性貨物運輸量的快速增長和近海石油開採的發展,這種災難性污染事故的風險仍然很高。為保護海洋環境,促進海洋運輸業健康發展,有必要在做好預防事故工作的同時,加強船舶污染事故應急防備工作;並且,考慮到我國尚未針對船舶污染事故應急工作制定系統性的規章,為此,從提高我國船舶污染事故應急處置能力,最大程度地減少船舶污染事故對海洋環境造成的危害的角度,有必要制定本規定。
  2、貫徹實施上位法的必要舉措
  1999年修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》(以下簡稱《海環法》)為建立健全我國船舶污染海洋環境應急防備和應急處置制度奠定了法律基礎。該法的第五條、第十七條、第十八條、第七十一條、第七十二條等規定了船舶污染事故應急防備和處置的原則性要求。《中華人民共和國突發事件應對法》作為一部應對突發事件的專門法,明確了突發事件的應急準備、監測與預警、應急處置等應急活動中地方政府、各有關部門和有關企事業單位的職責分工。2010年3月1日生效的《中華人民共和國防治船舶污染海洋環境管理條例》(以下簡稱《防污條例》)在其第一章、第五章中分別就船舶污染事故應急體系建設以及應急反應程式作出了規定。為實施這些法律和行政法規,有必要專門針對船舶污染事故應急做出具體的規定,以確保上位法的規定得到貫徹落實。
  3、履行相關國際公約的必要措施
  我國是《1990年國際油污防備、反應和合作公約》(OPRC1990)的締約國,並已加入了《2000年有毒有害物質污染事故防備、反應和合作議定書》(OPRC-HNS議定書),這些公約要求各締約國建立健全船舶污染事故應急防備和反應機制。同時,我國是《1969年國際干預公海油污事故公約》及《1973年干預公海非油類物質污染議定書》的締約國,賦予沿海國對發生在公海的船舶污染事故當可能嚴重威脅沿海國的環境時,可以採取干預措施。作為這些公約的締約國,我國必須全面履行公約及其附則各項要求,包括制定相應的國內法規。因此,建立專門的規章,使現行規定與公約最新要求相一致,做好與這些國際公約全面接軌,對提高我國的履約水準具有十分重要的意義。

  • 船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》的頒布實施的重要意義

  《中華人民共和國船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》頒布實施的重要意義,主要體現在以下兩個方面:
  一是
進一步完善了船舶污染事故應急制度體系,不僅從制度建設上滿足了依法行政的要求,為船舶污染事故應急防備和處置提供了法制保障;同時也將進一步明確了中央及地方政府、船舶及有關作業單位的法定職責和義務,規範了海事管理機構和行政相對人的行為,使船舶污染事故應急管理工作更為明確、科學和規範。
  二是有利於促進我國沿海船舶污染事故應急能力的整體提高,使得我國應對重特大船舶污染事故有了制度上的保障,同時,也為我國應對其他海上污染事故提供了應急防備保障,對於保護海洋環境、發展海洋經濟、實現海運業可持續發展的角度,為我國從航運大國邁向航運強國提供制度性保障。

  • 《船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》遵循的主要原則

  本《規定》依據《防污條例》確定的“預防為主、防治結合”的基本原則,按照“統一領導、綜合協調、分級負責、屬地管理、責任共擔”的原則搭建我國船舶污染事故應急防備和處置體系,具體體現在以下兩個方面:
  一是應急防備能力應與污染風險相適應。船舶污染事故風險的大小決定了應急防備能力建設的投入多少,本《規定》無論是對政府的應急能力建設,還是對港口碼頭等作業單位的防治船舶域污染能力的要求,以及對船舶污染清除單位的應急清污能力,都遵循著應急防備能力應與污染風險相適應的原則。《規定》第五條規定了政府編制防治船舶及其有關作業活動污染海洋環境應急能力建設規劃,應當對污染風險和應急防備需求進行評估,合理規劃應急力量建設佈局。第十一條規定了港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業活動的單位在申請專項驗收時應當按照交通運輸部頒布的有關技術規範和標準配備必要的防治船舶污染設備和器材。通過上述規定,來評估船舶污染風險,並據此配套相應的應急防備能力,這樣既可達到有效防備的目的,又能減少資源浪費。
  二是國家、地方政府和相關企業共同建設船舶污染事故應急防備力量。國內外重特大船舶污染事故證明,單靠企業或政府任何一方面,甚至一國的應急力量往往不足以應對災難性的船舶污染事故。為此,本《規定》第四條規定了應急能力建設的基本原則,即應急防備和應急處置應在“統一領導、綜合協調、分級負責、屬地管理、責任共擔”的基礎上,按照“統一規劃,國家、地方政府和相關企業共同承擔的原則”建設應急能力。在此基礎上,第五條進一步規定了交通運輸部、地方政府應急能力建設規劃的制定、批准的要求,第六、七條規定了交通運輸部、地方政府要根據規劃建立健全船舶污染事故應急防備和應急反應機制,建立專業應急隊伍,建設專用設備儲備庫的要求;第三章規定了港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業活動的單位應當具備相應的防治船舶污染能力的要求;第四、五章進一步規定了船舶與專業清污單位簽訂協議,通過對專業清污單位的能力要求從船舶方面提出了防備要求。通過上述規定,形成了由國家、地方政府和港口、航運等相關企業共同投資建設船舶污染事故應急防備力量的機制。 

  • 《船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》主要規定要求

  《規定》共分八章四十八條以及一個附件,主要規定體現在以下幾個方面:
  1、構建了我國船舶污染事故應急預案體系
  完善的應急預案體系是事故應急的關鍵之一。本《規定》根據《突發事件應對法》關於應急預案體系要求,針對船舶污染事故建立了一套完善的預案體系,並明確了各級預案的批准、報備和演練要求。第八條規定了國家專項應急預案、沿海省、自治區、直轄市以及沿海設區的市兩級政府應急預案的制定要求。第九條規定了船舶以及有關作業單位要制定防治船舶及其有關作業活動污染海洋環境的應急預案,並報海事管理機構批准。港口、碼頭、裝卸站的經營人應當制定防治船舶及其作業活動污染海洋環境的應急預案,並報海事管理機構備案。同時第八條規定了交通運輸部、沿海設區的市級以上地方人民政府應當定期組織防治船舶及其有關作業活動污染海洋環境應急預案的演練。第九條規定了船舶以及有關作業單位應當按照制定的應急預案定期組織應急演練的要求。
  2、建立了船舶污染清除協議制度
  船舶污染清除協議制度旨在通過引導船舶和船舶污染清除單位簽訂污染清除協議,一方面有效提高船舶自身的應急防備和處置能力,履行船舶及其所有人、經營人履行船舶污染應急職責;另一方面,可有效促進社會專業船舶污染清除單位應急處置能力的提高,從而提升社會整體的應急防備能力。根據《防污條例》的規定,本《規定》對國內沿海的船舶污染清除單位實施了四級資質管理。《規定》第十七條根據服務區域和污染清除能力的不同,船舶污染清除單位的能力等級由高到低分為四級,四級單位的具體能力要求在本規定的附件中作出了規定。此外,《規定》第十八條至第二十四條還進一步明確了船舶污染清除單位應具備的條件,資質認可的程式及相應的管理規定。遵循船舶的污染風險與專業清污單位的應急防備能力相適應的原則,本《規定》第二十五至二十八條規定了船舶應當根據其航行作業的區域不同、船舶類型或噸位大小的不同,與相應等級的船舶污染清除單位簽訂污染清除協議。
  3、完善了港口碼頭專項驗收制度
  對港口、碼頭、裝卸站的專項驗收制度是《防污條例》所確立的一項新制度。其立法目的是督促港口碼頭等單位承擔防治船舶污染海洋環境責任,這些單位要履行這一法律責任,需要建立健全管理制度,配備硬體設備器材,滿足國家有關標準和規範的要求。本《規定》設置了專章對專項驗收行為進行了規範,主要包括了專項驗收的內容、條件和程式要求等。
  4、完善了船舶污染事故應急反應程式規定
  本《規定》根據《防污條例》和《突發事件應對法》的要求,在第三十一條至第三十八條規定了船舶污染事故應急程式要求,其中第三十一條至三十四條是對船舶報告事故、採取應急行動、海事管理機構開展監視監測、事故評估和成立事故應急指揮機構的要求,第三十五條、第三十六條是政府徵用和海事管理機構採取強制措施的規定,通過這些規定,進一步完善了船舶污染事故應急反應程式。
  5、引入清污效果評估制度
  清污效果評估是國際上廣為實施的機制之一。因此,本《規定》第三十八條規定了船舶應當在污染事故清除作業結束後,對污染清除行動進行評估,並將評估報告報送當地直屬海事管理機構。事故應急指揮機構應當在污染事故清除作業結束後,組織對污染清除作業的總體效果和污染損害情況進行評估,並根據評估結果和實際需要修訂相應的應急預案。通過對清污過程的控制和對清污效果的評估,來達到減輕環境損害,防止二次污染,改進應急技術,完善應急預案的目的。
  6、建立了專業應急設備器材檢驗和備案制度
  船舶污染應急所用的設備和器材多為專業性強的特殊設備和器材,其品質的好壞直接影響到水上清污的效果,也關係到操作這些設備、器材的人員安全,為此,有必要對這類設備和器材要求檢驗,對生産和銷售企業要求備案。根據《防污條例》的規定,本《規定》第十條規定了船舶防治污染設施、設備和器材應當符合國家有關標準,並按照國家有關要求通過型式和使用性能檢驗,其生産、供應單位應當將其所生産、銷售的設施、設備和器材的種類及其檢驗證書向國家海事管理機構備案。


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