《公路資産管理暫行辦法》《關於進一步加強公路水路公共基礎設施政府會計核算的通知》解讀

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公路水路公共基礎設施是政府資産的重要組成部分。改革開放以來，我國公路水路公共基礎設施快速發展，形成了較為完善的公路水路公共基礎設施網路體系。但是，由於相關法規制度尚不健全及其他歷史原因，由政府會計主體控制的、滿足社會公共需要的大量公路水路公共基礎設施未入賬核算或未恰當核算，導致政府投資形成的鉅額公共基礎設施資産在政府會計主體資産負債表中未得到全面反映。

《中共中央關於建立國務院向全國人大常委會報告國有資産管理情況制度的意見》明確要求國有資産報告實現“全口徑、全覆蓋”；《十三屆全國人大常委會貫徹落實〈中共中央關於建立國務院向全國人大常委會報告國有資産管理情況制度的意見〉五年規劃（2018—2022）》提出“逐步將儲備土地、公路等基礎設施……納入報告範圍”。《政府會計準則第5號——公共基礎設施》《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》等規定，推進公路水路公共基礎設施登記入賬，但因上述政策適用所有類型公共基礎設施，無法體現交通運輸行業特點，各地在執行過程中遇到了一些困難和問題，不僅影響到政府會計準則制度的有效實施，也影響到政府綜合財務報告和行政事業性國有資産報告的真實性和完整性。

《辦法》和《通知》的出臺，解決了公路資産的範圍、國有資産報告以及公路水路公共基礎設施會計核算等問題，是交通運輸行業貫徹落實黨和國家國有資産管理要求、全面有效實施政府會計準則制度的重要舉措，對於促進行業高品質發展具有重要意義。

《辦法》貫徹落實國有資産報告制度要求，全口徑反映公路資産管理情況，明確規定適用於各級各類行政事業單位對承擔管理維護職責的公路資産的管理活動，辦法對經營性公路和專用公路資産有規定的，適用於經營性公路和專用公路資産管理。

《通知》規定，公路水路公共基礎設施是指各級交通運輸主管部門為滿足社會公共交通運輸需求所控制的公路、運輸站場、航道、港口、輪渡及其配套設施等有形資産。同時，《通知》還明確，獨立於公路水路公共基礎設施、不構成公路水路公共基礎設施使用不可缺少組成部分的管理用房屋構築物、設備、車輛、船舶，不對社會公眾開放的公務碼頭，不再提供公共服務的公路水路設施，不適用本通知，應當按照《政府會計準則第3號——固定資産》進行核算。

一是明確財政部門、交通運輸部門和管護單位之間的管理職責。從制度制定、組織實施、日常管理、監督檢查等方面，分別明確了財政部門、交通運輸部門、負責管理維護公路資産的行政事業單位在公路資産管理中責任，構建分工負責、協同聯動的工作機制。對於經營性公路，考慮到目前大多由公路經營企業入賬，未在政府公路管理部門賬上反映，《辦法》明確管護單位負責填寫其所管理維護的公路資産的資訊卡，交通運輸主管部門或其授權的單位負責填寫經營性公路資産的資訊卡。

二是明確了公路資産處置許可權設定和收益等問題。對於公路資産處置和公路附屬設施出租、出借、對外投資等事項，由省級交通運輸主管部門根據工作實際制定相關的管理制度，並報送省級財政部門備案。同時，考慮到公路建設資金來源情況，明確上述行為形成的收入，屬於政府所有的部分，應當在扣除相關稅費後，按照政府非稅收入和國庫集中收繳管理有關規定上繳國庫。

三是強調了公路資産資訊化管理。強調依託財政部門和交通運輸主管部門資産管理資訊系統對公路資産進行登記管理，建立公路資産動態管理、數據共用機制。要求各地區根據統一的數據規範格式，對公路資産進行資訊化管理，鼓勵有條件的地區結合地理資訊地圖對公路資産進行資訊化管理。

四是推進了公路資産資訊結果運用。為了更好地利用公路資産數據資訊，滿足公路資産管理、預算管理和國有資産報告需要，明確要求財政部門、交通運輸部門要將存量公路資産數據作為運維經費安排、新建項目決策的依據。

《辦法》的內容充分反映公路資産自身特點和內在規律，適用於行政事業單位資産管理的一般規定，以及政府會計準則制度針對公路基礎設施確認、核算、報告等規定。強調公路資産應當根據國家統一的會計制度進行會計核算；公路資産清查按照行政事業單位資産清查相關程式執行等。

《通知》圍繞交通運輸行業如何統一、規範地將公路水路基礎設施按規定登記入賬，重點解決公路水路資産會計記賬主體不明確、分類及核算範圍不清晰、存量入賬方法操作落地難、會計明細科目設置無統一標準等問題。

一是明確了記賬主體。公路水路公共基礎設施維護管理體制複雜，涉及多個部門或多個政府級次，為確保記賬主體確定的準確性，《通知》從一般原則和特殊情況兩個方面進行了規定。關於一般原則，《通知》要求各級交通運輸主管部門應當根據公路水路公共基礎設施管理體制，按照“誰承擔管理維護職責，由誰記賬”的原則，並結合直接承擔後續支出責任情況合理確定。關於特殊情況，《通知》作了如下規定：中央委託地方承擔管理維護職責的，應當由地方具體承擔管理維護職責的交通運輸行政事業單位作為記賬主體；由企業舉債形成且相關債務已經由政府承擔的，應從企業資産負債表中剝離，按一般原則確定記賬主體；車輛通行費納入政府性基金預算管理且相應的債務由政府償還的政府收費公路（包括存量的政府還貸公路），由負責編制車輛通行費支出預算的交通運輸行政事業單位作為記賬主體；由企業舉債並負責償還的收費公路，除應當執行《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》相關規定外，已由企業方入賬的，地方交通運輸主管部門應設置備查簿進行登記；天然航道、天然錨地和無償劃撥的土地，不進行價值核算，對其具有管理維護職責的交通運輸行政事業單位設置備查簿進行登記。此外，《通知》還規定，已按財會〔2018〕34號文有關規定入賬的存量公路水路公共基礎設施，其入賬主體與《通知》規定不一致的，應當予以調整。

二是明確了公路水路公共基礎設施的構成。《通知》規定，公路水路公共基礎設施包括公路公共基礎設施、汽車客運站公共基礎設施和水路公共基礎設施；水路公共基礎設施包括航道公共基礎設施、沿海航海保障公共基礎設施、港口公共基礎設施和輪渡公共基礎設施。同時還明確，公路公共基礎設施包括公路用地、公路（含公路橋涵、公路隧道、公路渡口等）及構築物、交通工程及沿線設施（含交通安全設施、管理設施、服務設施、綠化環保設施）等；汽車客運站公共基礎設施主要包括場地設施、站務用房、生産輔助用房、安全與服務設施；航道公共基礎設施主要包括航道、通航建築物、航道整治建築物、航標、其他助航設施。沿海航海保障公共基礎設施主要包括沿海航道、航標、其他助航設施；港口公共基礎設施主要包括碼頭及附屬設施、防波堤、護岸、進出港航道、錨地等。輪渡公共基礎設施包括碼頭、躉船、道路（引道）、標誌牌、候船室（亭）、收費亭等。

三是明確了公路水路公共基礎設施初始計量。初始計量是公路水路行業全面有效實施政府會計核算的關鍵環節，《通知》區分新增和存量公路水路公共基礎設施進行規定。關於初始計量的原則，《通知》作了如下規定：2019年1月1日起新增的公路水路公共基礎設施，應當按照《政府會計準則第5號——公共基礎設施》的規定進行初始計量；尚未入賬的公路水路公共基礎設施，在《基本建設財務管理規定》（財建〔2002〕394號）施行之後建成的，一般應當按照其初始購建成本入賬，在《基本建設財務管理規定》施行之前建成的，應當按照財會〔2018〕34號文有關規定確定初始入賬成本；已按財會〔2018〕34號文有關規定入賬的存量公路水路公共基礎設施，其初始入賬成本無需調整。

關於重置成本確定的許可權，《通知》作了如下規定：一是中央級交通運輸行政事業單位承擔管理維護職責的公路水路公共基礎設施重置成本標準，由國務院交通運輸主管部門負責制定；二是中央委託地方承擔管理維護職責的公路水路公共基礎設施的重置成本標準，由地方交通運輸主管部門負責制定；三是省道、省管航道的重置成本標準，由省級交通運輸主管部門負責制定；縣道、鄉道、村道，以及汽車客運站、其他地方航道、沿海助導航設施、地方港口、輪渡的重置成本標準，由省級交通運輸主管部門負責明確制定單位。此外，《通知》還明確了重置成本標準參考因素，除主要依據定額標準外，還應充分考慮影響重置成本標準的技術標準、類型結構、規模等其他因素。

四是明確了明細核算的要求。為增強公路水路公共基礎設施明細核算科目設置的規範性，保證會計核算數據的可比性，充分體現公路水路實際，《通知》從以下三個方面進行了規定。一是明確公路公共基礎設施應當按照行政等級、路線（含樁號）進行明細核算，公路技術等級、公里數等作為輔助核算。按照行政等級，公路公共基礎設施應當涵蓋國道、省道、縣道、鄉道和村道。二是明確汽車客運站公共基礎設施應當按照場站名稱和資産類別進行明細核算。三是明確水路公共基礎設施明細核算要求，航道公共基礎設施應當按航道名稱、資産類別進行明細核算，沿海航海保障公共基礎設施應當按沿海航道名稱、航標類別（視覺航標、音響航標和無線電航標）和其他沿海航海保障設施類別進行明細核算，港口公共基礎設施應當按港口名稱、資産類別進行明細核算，港區、資産個數、吞吐量等作為輔助核算，輪渡公共基礎設施應當按渡口名稱和資産類別進行明細核算。此外，《通知》還規定，對於已按財會〔2018〕34號文有關規定入賬的存量公路水路公共基礎設施，其明細科目應當按照本通知規定予以調整。

為做好公路資産管理和公路水路公共基礎設施政府會計核算工作，一是嚴格責任落實。各級交通運輸行政事業單位要高度重視，抓好組織落實。資産登記和會計記賬主體要切實擔負起主體責任，制定詳細的實施方案，確保及時登記入賬。二是加強業務指導。各地財政部門、交通運輸主管部門要根據本文件精神，結合地方實際，研究制定相關實施細則，加強對下級行政事業單位指導。三是強化宣貫培訓。各地財政部門、交通運輸主管部門要積極採取措施加強政策解讀和宣貫培訓，使資産管理、會計及相關人員及時、全面地掌握相關制度規定要求，確保工作落到實處、見到實效。