2013年8月6日，交通運輸部印發了《交通運輸部關於印發<交通運輸安全生産掛牌督辦辦法>的通知》（交安監發〔2013〕470號）（以下簡稱《辦法》）。為便於相關部門、單位和社會公眾更好的理解和貫徹執行《辦法》，現就《辦法》制定的背景、依據、重點內容解讀如下。

一、《辦法》制定背景

為加快建設“便捷、高效、安全、綠色”交通運輸體系，滿足國民經濟發展和人民群眾對交通運輸的要求，促進交通運輸科學發展安全發展，交通運輸行業以創建平安交通為主線，深入開展隱患排查治理，紮實實施“打非治違”、“安全生産年”、“安全生産大檢查”等專項行動，逐步推進交通運輸企業安全生産標準化建設，不斷強化重點時段安全防範，努力夯實安全生産基層基礎，道路運輸、水路運輸及交通運輸工程建設事故件數和死亡人數逐年下降，有效促進了交通運輸安全生産形勢穩定好轉。但從總體來看，我國交通運輸安全生産基礎薄弱的局面尚未得到徹底扭轉，安全責任不落實、基礎設施設備帶病運作、安全管理制度缺失、安全監管缺位等問題仍大量存在，特別是部分單位存在著影響安全生産的突出問題整改措施不落實或落實不到位等問題，對交通運輸科學發展安全發展構成嚴重威脅。為督促各級交通運輸管理部門、交通運輸企業強化安全生産，有效遏制重特大事故，部制定了《辦法》，以切實規範交通運輸安全生産掛牌督辦工作，強化對影響安全生産突出問題的整改落實，有效降低安全生産風險，不斷提升交通運輸安全發展水準。

二、《辦法》制定依據

黨中央、國務院高度重視安全生産工作，對加強安全生産工作作出了一系列重要決策部署。2010年國務院印發《國務院關於進一步加強企業安全生産工作的通知》（國發〔2010〕23號），要求進一步加大安全監管力度，對重大安全隱患治理實行逐級掛牌督辦、公告制度；2011年國務院印發《國務院關於堅持科學發展安全發展促進安全生産形勢持續穩定好轉的意見》（國發〔2011〕40號），強調要依法嚴肅查處各類事故，認真落實事故查處及掛牌督辦、跟蹤督辦、警示通報、誡勉約談和現場分析等制度。根據國務院有關要求，結合部負責指導行業安全生産監督管理工作的職責，制定了本《辦法》。

三、《辦法》的重點內容

《辦法》共二十一條，涵蓋了制定的目的、適用範圍、職責分工、掛牌督辦程式、應掛牌督辦的事項、掛牌督辦的資訊來源以及掛牌督辦單位和被掛牌督辦單位的權利與義務等內容。

（一）關於適用範圍。《國務院辦公廳關於印發交通運輸部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發〔2009〕18號）規定，交通運輸部承擔水上交通安全監管職責；負責指導公路、水路行業安全生産和應急管理工作；組織協調公路、水路有關重點工程建設安全生産監督管理工作。因此，《辦法》明確“交通運輸安全生産掛牌督辦事項及其監督管理適用本辦法”，即適用於公路水路運輸、公路水運工程建設及港口生産領域發生安全生産事故或者存在的安全生産隱患及有關安全生産管理問題的掛牌督辦。

（二）關於掛牌督辦單位與被掛牌督辦單位。在交通運輸安全生産實踐中，不僅各級交通運輸主管部門、負有監督管理職能的海事、長航、珠航等交通運輸單位應當按職責許可權對行政相對人實施安全管理，開展掛牌督辦，而且不具備行政執法職能的救撈、科研院校及交通運輸企業，也應當按照其職責對所屬單位實施安全生産管理。為確保安全生産掛牌督辦工作全面覆蓋、不留死角，《辦法》明確掛牌督辦單位不僅包括“各級交通運輸部門”，還包括“具有安全管理職能的單位”，即部屬相關事業單位和交通運輸企業。

省級以下交通運輸主管部門、負有監督管理職責的有關單位，是交通運輸安全生産的監管者，即實施掛牌督辦工作的掛牌督辦單位；同時，安全生産監管者的身份也決定了其在執行國家有關法規、政策過程中，可能因對法規、政策的理解不到位等原因，出現對行政相對人監督管理不到位等情形，成為安全生産問題或隱患，從而成為被掛牌督辦單位。

（三）關於掛牌督辦事項。掛牌督辦事項是掛牌督辦工作的核心，是掛牌督辦工作有的放矢的前提和基礎。為確保掛牌督辦工作有效開展，《辦法》列舉了應掛牌督辦的四類情形。一是上級單位或部門督辦整改的事項。對上級掛牌督辦的事項，除按上級要求做好本級單位整改工作外，還需有關下級單位或企業進行整改的，要作為本級單位掛牌督辦事項，督促有關下級單位或企業做好整改工作，形成層層掛牌督辦、逐級抓好落實的管理機制。二是發生安全生産事故，需進行整改的。由於各級交通運輸管理部門及有關交通運輸企業安全管理的職責許可權不同，其關注的事故等級也不盡相同。因此，《辦法》未對掛牌督辦的具體事故等級作出規定，由各級交通運輸管理部門及有關交通運輸企業根據各自職責範圍和管理許可權確定相應的掛牌督辦事故等級。三是存在交通運輸安全生産隱患，需重點督促進行整改的。考慮到我國交通運輸安全生産基礎較為薄弱，交通運輸安全生産隱患大量存在，情況也較為複雜，並且在現階段徹底消除交通運輸安全隱患還不現實，不可能對所有安全生産隱患均掛牌督辦。因此，《辦法》規定對“需重點督促整改的”隱患進行掛牌督辦，即要對危險系數高、影響範圍廣、整改難度大，並且在現階段有能力或措施可以控制或消除的隱患進行掛牌督辦。四是存在交通運輸安全監管和安全管理問題，需重點督促進行整改的。考慮到並非所有交通運輸管理部門和交通運輸企業存在的安全監管和安全管理問題，都會對安全生産産生嚴重影響，並且多數監管或管理問題對安全生産影響輕微，通過其自身能夠完善，無須掛牌督辦。因此，《辦法》對安全監管和安全管理問題同樣限定為“需重點督促進行整改的”，即僅對存在的突出安全問題進行掛牌督辦。

為了給省級交通運輸部門和中央企業制定各自的辦法提供參考和依據，《辦法》進一步明確了部掛牌督辦的事項，一是國務院或國務院安委會交辦由交通運輸部&&督辦整改的，二是發生重大以上交通運輸安全生産責任事故，三是存在重大安全生産隱患的，四是部直屬機構和交通運輸中央企業存在的突出安全生産管理問題的等四類。各級交通運輸部門在規定本地區、本部門掛牌督辦情形時，應當不得低於部掛牌督辦的情形。

（四）關於掛牌督辦的資訊來源。為廣泛收集交通運輸安全生産隱患資訊或管理問題，《辦法》明確了掛牌督辦的四類資訊來源：一是來源於上級，即上級管理部門、本級政府責成掛牌督辦的；二是來源於安全檢查，即各類安全生産檢查中發現的安全生産隱患、安全監管問題以及安全管理問題等；三是來源於報告，在安全管理實踐中，一些管理部門、企事業單位希望相關管理部門掛牌督辦其存在的安全隱患或問題，以便引起當地政府或上級主管部門的重視，加速問題的解決；四是來源於公眾和媒體，安全生産與人民群眾生命財産和經濟社會健康發展密切相關，將公眾舉報和新聞媒體報道納入掛牌督辦資訊來源，有利於充分發揮社會監督和媒體監督的作用。

（五）關於掛牌督辦的程式。為了確保掛牌督辦工作的公正性、規範性和嚴肅性，《辦法》明確了掛牌督辦的程式。

1.核實掛牌督辦資訊。該環節包含兩項內容：一是核實有關資訊的真實性、準確性；二是評估該事項的嚴重程度，確定是否應納入本級掛牌督辦範圍或報送上級部門掛牌督辦。

2.送達掛牌督辦通知書。掛牌督辦通知書是由掛牌督辦單位向被掛牌督辦單位傳遞相關資訊的重要文件，是督促被掛牌單位開展整改工作的依據。為確保被掛牌督辦單位認識到存在的問題、明確整改要求，《辦法》規定了掛牌督辦單位應向被掛牌督辦單位下發掛牌督辦通知書，並在掛牌督辦通知書中載明事故或安全隱患及管理問題的名稱、被掛牌督辦單位名稱、督辦內容、整改要求、辦理時限、核銷程式等內容。

3.督促整改。為督促被掛牌督辦單位切實做好整改工作，《辦法》對整改工作提出了如下要求。一是被掛牌督辦單位要按照掛牌督辦通知書的有關要求，及時制定整改方案，並報送掛牌督辦單位備案。二是被掛牌督辦單位要在掛牌督辦單位的指導下，根據整改方案，按時、高品質的完成整改工作。三是完成整改後，被掛牌督辦單位要向掛牌督辦單位提交整改報告。

其中，“整改方案”作為被掛牌督辦單位向掛牌督辦單位作出的整改承諾，是掛牌督辦的重要組成內容。為確保“整改方案”內容規範、完整，《辦法》規定“整改方案”應包括目標和任務，責任部門和責任人，整改措施、時間和應急預案，人員、經費和物資保障等方面的具體內容。

4.核銷。核銷是掛牌督辦單位對隱患或問題整改情況的認可。《辦法》明確了掛牌督辦單位要以檢查等手段對整改情況進行核實，對經核實具備了安全生産條件的，要下發予以核銷的通知，並將其從掛牌督辦名單中移除銷號；對經評估未達到掛牌督辦通知書整改要求的，不予下發核銷通知，並對被掛牌督辦單位説明不予核銷的理由，指出其仍存在的問題，責令其繼續開展整改工作。

根據部安全生産監督管理體制，為充分調動各有關單位積極性，營造各司其職、齊抓共管的安全監管工作格局，按照“管行業就要管安全”的原則，《辦法》對部安全生産掛牌督辦程式進行了規定，明確了部安委辦及相關司局均可結合各自職責分工，提出安全生産掛牌督辦的事項。同時，為避免出現多頭對下，造成管理混亂，《辦法》明確了交通運輸部安全生産掛牌督辦的事項需報部領導批准，統一以部安委辦的名義對外掛牌督辦，以確保管理工作規範性。同時，為了確保管理銜接順暢，按照“誰提出、誰督辦”的原則，《辦法》要求由提出掛牌督辦的司局負責跟蹤督辦有關工作。

（六）關於掛牌督辦單位和被掛牌督辦單位的權利與義務。為做到職責清晰，權責一致，促進掛牌督辦各項工作有序開展，《辦法》明確了掛牌督辦單位和被掛牌督辦單位在整改期間的權利與義務。

1.掛牌督辦單位權利與義務。一是跟蹤整改進展情況。為了掌握被掛牌督辦單位整改工作進展情況，及時發現被掛牌督辦單位整改工作中存在的問題，《辦法》規定掛牌督辦單位應當跟蹤被掛牌督辦單位整改情況，即掛牌督辦單位應當通過走訪、監督檢查等方式跟蹤掌握被掛牌督辦單位的整改情況。二是指導、督促整改工作。在實際整改工作中，被掛牌督辦單位可能會遇到各種難題影響整改工作，甚至造成整改進度緩慢、整改標準偏低等情況。為及時幫助被掛牌單位研究解決遇到的突出問題，督促其加大整改工作力度，確保其按整改方案如期完成整改，《辦法》要求掛牌督辦單位要指導、督促被掛牌單位按要求完成整改。上述兩項內容，即是掛牌督辦單位的權利，也是掛牌督辦單位的義務。

2.被掛牌督辦單位權利與義務。一是按整改方案開展整改的義務。整改方案是被掛牌督辦單位按照掛牌通知書要求制定的整改工作計劃，並且已報掛牌督辦單位備案，被掛牌督辦單位有義務按照整改方案開展整改，確保整改工作有計劃、有步驟的按期完成。因此，《辦法》規定被掛牌督辦單位應當按照掛牌督辦整改方案，開展整改工作。二是接受監督檢查的義務。列入掛牌督辦的事項，均是對安全生産具有嚴重影響的隱患或問題，若未及時採取措施整改或加以控制，將會嚴重危及交通運輸安全生産。為有效防範事故發生，《辦法》要求被掛牌督辦單位在整改過程中，要接受掛牌督辦單位的監督檢查，確保各項整改措施落實到位。三是對非自身原因不能完成整改時有説明的權利。交通運輸安全生産涉及面廣、影響因素眾多，被掛牌督辦單位在整改過程中可能會因為上級重大政策調整、極端災害性天氣等非自身原因導致不能按期完成整改。為了免除因被掛牌督辦單位非自身原因不能完成整改而受到處罰，《辦法》規定被掛牌督辦單位非自身原因不能按期完成整改的，應當向掛牌督辦單位説明原因，同時為了強化事故防控，要求被掛牌督辦單位應當制定安全防範保障措施和相應的應急預案，並報掛牌督辦單位。

（七）關於懲戒措施。為強化警示、加強懲戒，督促被掛牌督辦單位切實按照有關要求，認真做好整改落實工作，《辦法》規定對未按要求進行整改或經2次整改仍不符合安全生産要求的被掛牌督辦單位，應視情給予通報批評、安全生産約談、列入安全生産重點監管名單等懲戒；同時強調，對情節嚴重的，依照有關法律法規，追究相關責任。

（八）關於《辦法》的貫徹執行。考慮到各地區、各部門交通運輸安全發展水準、安全監管重點等存在較大差異，為便於各地區、各部門充分結合各自實際，制定切實可行的實施細則，《辦法》規定地方各級交通運輸主管部門、具有安全管理職能的單位根據本《辦法》，制定本地區、本系統的安全生産掛牌督辦制度。各地區、各單位應對制定的掛牌督辦制度進行解釋説明，以促進轄區有關部門、單位和社會公眾更好的理解、遵守和貫徹執行。