理清思路 把握重點
深化公路建設管理體制機制改革
——在全國公路建設管理體制改革座談會上的講話
（2014年9月26日）
交通運輸部副部長 馮正霖

同志們： 
    這次全國公路建設管理體制改革座談會，是落實部黨組工作部署,按照發展“四個交通”的總要求,全面深化交通運輸改革的一次重要會議。會議期間，總結了全國公路援疆代建工作和高速公路施工標準化活動成效，新疆、陜西、湖北交通運輸廳和上海市政設計研究院等單位,分別介紹了他們在組織實施代建、開展施工標準化活動和落實“五化”要求等方面的好做法、好經驗，部公路局匯總了全國施工標準化活動情況和取得的成效，部規劃研究院介紹了公路建設管理體制改革研究意見。剛才，三個小組召集人介紹了交流討論情況。對大家在討論中提出的問題，請部公路局會同部有關司局和研究單位認真研究，借鑒吸收。總體看，這次會議主題突出，內容豐富，集思廣益，收效明顯。特別是對於圍繞深化公路建設管理體制改革，“改什麼、怎樣改”，進一步統一思想認識，明確改革工作的重點和任務，將産生重要作用。下面，我談三點意見。
    一、公路建設管理改革探索實踐取得積極成效
    近年來，全國公路交通系統圍繞發展理念、管理體制機制和制度設計等核心要素，以大量工程實踐為基礎，積極探索公路建設發展規律，吸收借鑒國外成功經驗，努力完善法規體系，提升建設理念，為建立適合我國國情的公路建設發展模式，促進公路交通科學發展、安全發展奠定了堅實基礎。
    一是公路建設理念不斷提升。全國公路交通系統始終堅持解放思想，以開闊的視野，注重把握國際工程領域的發展動態，從我國國情出發，認真研究不同時期公路建設規律和特點，持續提升公路建設理念。針對本世紀初期國家啟動大規模基礎設施建設的情況，2004年全國公路勘察設計工作會議提出了“六個堅持、六個樹立”的新理念，為在公路建設領域深入貫徹落實科學發展觀形成了有力抓手。2007年全國公路建設座談會在推動落實勘察設計新理念的同時，提出要在建設過程中注重工程項目的功能性、耐久性等內在品質，給公路建設管理與技術水準的升級注入了新要求。在系統總結福建、陜西、浙江、廣東、江蘇等地規範化、資訊化、標準化工程實踐經驗的基礎上，2010年廈門會議提出了“發展理念人本化、項目管理專業化、工程施工標準化、管理手段資訊化、日常管理精細化”的“五化”要求，加快推行現代工程管理，公路建設發展理念又一次實現了重大創新。2012年在西安召開的高速公路施工標準化活動現場會，交流了施工標準化經驗，總結了階段性成果，提出要注重工程品質、建設放心工程,以標準化活動為載體，把現代工程管理理念落實到建設項目的全過程。這次會議，我們以改革為主題，研究公路建設體制機制的制度化建設，也是適應交通科學發展而提出來的。建設發展理念的每一次提升，都是從各地公路建設的探索實踐中總結提煉而來，繼而對全國的公路建設實踐又産生重要影響，這也符合認識論和實踐論的規律。通過提升發展理念、工程實踐檢驗、完善制度設計這樣的良性迴圈，為穩步推進公路建設管理體制機制改革提供了重要的認識基礎和實踐支撐。
    二是公路建設制度體系不斷完善。近年來，我們自覺遵從公路工程建設規律，不斷規範公路建設管理行為，對於事關全局的重大制度調整問題，堅持實踐是檢驗真理標準的指導思想，遵循敢於創新、試點先行、穩步推廣的原則，在不斷探索實踐的過程中，逐步將成熟經驗制度化。在勘察設計方面，部組織編輯了《新理念設計指南》等技術手冊，發佈了《加強重點公路建設項目設計管理工作若干意見》、《關於進一步加強公路勘察設計工作的若干意見》等規範性文件，將勘察設計新理念拓展、固化為設計管理制度。在項目管理方面，不斷深化對項目法人地位和作用的認識，提倡專業化管理，發佈了《關於進一步加強公路項目建設單位管理的若干意見》，明確建設單位的基本要求。在市場監管方面，構建了全國公路建設市場信用資訊管理系統，建立施工、監理、設計等市場主體的信用管理體系，不斷完善招投標程式和制度設計，規範分包管理。在品質管理方面，發佈了《公路建設監督管理辦法》、《公路工程品質監督規定》、《關於嚴格落實公路工程品質責任制的若干意見》等規章和規範性文件，不斷完善品質保證體系，在多年來公路建設規模始終保持高位運作的情況下，工程品質總體上不斷提升。在建設管理模式方面，2004年《國務院關於投資體制改革的決定》首次提出“對非經營性政府投資項目加快推行代建制”後，交通運輸行業較早開展了代建制的研究和試點工作；2006年以來，部在廣東、福建、北京等5省市啟動了設計施工總承包試點工作；2011年以來，啟動了監理體制改革調研工作，研究制定新的造價管理辦法，組織修訂《公路工程竣（交）工驗收辦法》並改革竣工驗收制度。各地結合本地區實際情況，在公路建設管理模式、管理機制等方面進行了積極探索，這一系列的改革探索與制度建設，為全面深化公路建設管理體制改革奠定了良好的基礎。
    三是公路建設工程管理實踐不斷豐富。為適應國家經濟社會快速發展和人民群眾出行的需要，在積極的財政政策支援下，我國公路建設近十年來始終處於大建設、大發展的重要機遇期，大量的工程實踐特別是高速公路重點建設項目，為推廣公路建設新理念、推行現代工程管理、推進公路建設管理體制機制改革提供了重要支撐。在四川川九路、雲南思小路以及全國52個典型示範工程的引領帶動下，“六個堅持、六個樹立”新理念迅速推廣。“安全、環保、耐久、經濟”，建設“百年大橋”、“放心工程”，成為更高、更好、更切合實際的建設目標，摒棄了以往不切實際的口號性目標，目標更平實、更具體、更符合工程建設特點。蘇通大橋、杭州灣跨海大橋、滬蓉西高速公路、廈門翔安海底隧道等重點項目的項目法人組建模式和管理能力，對在全國公路建設中強化項目法人責任、推進項目管理專業化起到了較強的示範效應。正在建設的港珠澳大橋項目法人組建模式，借鑒了國際經驗，符合中國國情，特別是適應港澳兩地“一國兩制”的特殊要求，更加典型地代表了項目管理理念的發展方向，將來項目建成後要認真總結。2011年起廣泛開展的全國高速公路施工標準化活動，總結推廣了一批典型的工藝、工法和管理制度，取得了一系列創新成果，“三集中、兩準入”，智慧張拉、智慧壓漿，混凝土外觀品質分級評定制度等，都已經得到普遍推行，有效提升了工程管理水準。在許多重大建設項目的組織實施中，我們的公路建設理念更加科學，建設管理目標更加明確，專業化管理能力進一步增強，品質安全管理行為更加標準、規範，資訊技術應用更加普遍，也更加注重了品質安全控制和系統整合管理，工程內外在品質都在不斷提升。特別是為了適應新疆公路建設跨越式發展的需要，針對新疆的區情特點，採取“政治任務動員、市場規律運作”模式，部首次在新疆開展了大規模代建工作，組織12個省、16家單位、400多名代建人員支援新疆建設，目前大多數代建項目已順利完成或已建成通車。實踐證明，在新疆當前的經濟社會發展條件下，這一代建模式是符合實際的，既體現了我國社會主義制度的優越性，也遵循了市場經濟規律，通過簽訂代建協議合同，約定了雙方責任和權益。當然，這其中還有很多經驗教訓可以汲取，但總體上説，新疆公路代建工作具有開創性意義，它進一步豐富了我國現代工程管理的內涵，為在西部地區乃至全國推廣代建制積累了寶貴經驗，也為推進公路建設管理體制改革探索了新的路徑。
    回顧近十年來我國公路建設的發展歷程，可以説是一個不斷探索、實踐創新的過程，這裡有著全體公路建設者的辛勤付出和智慧結晶，有著各級交通運輸主管部門認真落實黨中央、國務院各項改革部署的堅定決心和有力措施。這也是我們堅持理論自信、制度自信、道路自信的基礎所在。
    二、找準深化公路建設管理體制改革的主要切入點
    黨的十八屆三中全會明確提出，要緊緊圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，全面深化改革。並明確要求發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時要更好發揮政府作用。這就給我們明確指出了全面深化改革的總目標、總方向，對改革“改什麼、怎麼改”，有了更加清晰的認識。從本質上講，國家治理體系就是我國經濟社會管理的制度體系，治理能力就是運用國家制度管理社會各方面事務的執行能力。全面深化改革，就是要破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規範、運作有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加合理。按照十八屆三中全會要求，部黨組認真分析了我國交通運輸業的發展現狀及存在的問題，並根據國家經濟社會發展需求以及治理體系治理能力現代化的要求，明確將深化公路建設管理體制改革，作為全面深化交通運輸改革的重點領域和重點內容之一。認真貫徹落實中央和部黨組決策部署，加快推進公路建設管理體制改革，建立更加完善科學高效的公路建設管理體制機制，是擺在我們面前的重大而迫切的任務。
    改革開放以來，我國公路建設在不斷探索實踐和借鑒國外經驗的基礎上，逐步形成了以項目法人責任制、工程監理制、招標投標制和合同管理制等四項制度為核心內容的建設管理體制。依靠這些制度，我國公路建設取得了巨大成就。應當説，現行的公路建設管理體制本身就是在不斷深化改革中逐步完善的，就是在試點到推廣的過程中不斷發展的，其作用和成就應該予以肯定。但是，隨著我國經濟社會發展，公路建設的外部環境和內在要素正在發生重大變化，主要體現在四個方面。一是國家治理思路正在變化。圍繞全面深化改革的總目標，隨著財稅體制改革、投融資體制改革、行政管理體制改革、行政審批制度改革的不斷推進，對公路建設管理體制機制必將産生重大影響。二是公路建設重心發生變化。由東部地區向中西部地區、集中連片地區和建設條件複雜的地區推進，由高速公路向國省幹線和農村公路逐漸轉移。四項制度最初是從東部地區快速發展中總結提煉出來的，公路建設主戰場的轉移，對建設管理提出了新的要求。三是公路建設管理模式正在變化。國家進一步加大政策支援力度，鼓勵社會投資進入公共基礎設施領域，特別是鼓勵採用公私合營模式，債券、基金等融資方式開始投資公路基礎設施建設項目，將帶來公路建設管理模式的改革探索。四是基礎設施建設發展環境不斷變化。近十多年的大規模公路建設，使得當前項目法人的構成及其管理能力，工程監理的角色定位及其責任擔當，設計、施工、諮詢業的規模及其經營能力，從業人員的結構及其專業素質都較之改革開放初期明顯不同。此外，土地、環境、資源等要素的剛性制約日益凸顯，社會公眾對公路品質、安全、服務功能和建設品質的要求越來越高，這些都需要我們認真審視現行公路建設管理體制的利與弊、是與非，使好的制度更加成熟定型，不適應時代變化要求的制度及時得以改革完善。
    按照中央深化改革的要求，推進公路建設管理體制改革，我認為，要切實把握好三個切入點： 
  （一）堅持以問題導向為切入點。目前全行業對於公路建設管理體制改革是有思想共識的，大家都認為公路建設發展到今天，應該對四項制度進行全面評估，找準存在的問題，進行系統的頂層設計。不能再僅僅局限于一些制度的零散調整或修訂，要統籌考慮四項制度之間的聯繫，加強相關改革方案的銜接和協調推進。深化公路建設管理體制改革，首先要堅持問題導向，改革特別是有效的改革，往往是問題倒逼的，否則就不會有內生動力；依靠外部推力的改革，往往也都是被動的，是難以有“壯士斷腕”的勇氣的。深化公路建設管理體制改革，就要以推行現代工程管理、推動公路建設科學發展作為尺規，來審視公路建設體制機制和政策規定，哪有不符合科學發展、不適應現代工程管理的問題，哪就需要改革；哪個領域哪個環節問題突出，哪個領域哪個環節就是改革的重點。部裏挖掘的是共性問題，將來發的改革意見也是指導性意見。各地要找出本地區的突出問題，特別是要找出哪些是阻礙或束縛生産力發展的問題，找準制約公路建設科學發展的關口所在，不斷創新公路建設管理體制機制，切實增強自我革新的勇氣和能力，改革絕不是為改革而改革、口號式的改革、被動式的改革。
    為深入推進公路建設管理體制改革，部公路局組織有關單位開展了全面調研，調研過程中大家討論比較集中的，首先是項目法人制的問題。有的同志問，投資人和項目法人兩者之間是什麼關係？政府投資項目到底應當怎樣組織實施？從本質上講，設立項目法人的主要目的在於通過責權利相對統一的法人機制的激勵與約束，充分發揮市場主體能動作用，規範項目運作程式，加強項目內部管理，提升工程管理水準。工程建設領域實施項目法人制以來，項目法人的規範名稱、真正屬性、功能定位一直沒有很好的得到解決，不少地方項目法人的作用並沒有得以發揮，職責並沒有體現，也沒有體現出專業化管理團隊的水準。究竟是工程建設指揮部叫項目法人，還是項目公司叫項目法人，都不是很清晰，需要重新厘定項目法人的概念，從市場角度和項目法人設立的初衷來界定，對不同類型項目的出資人、建設管理法人和運營管理法人進行區分，明確準入標準，加強考評監督。
    又如工程監理制度。借鑒發達國家做法，監理制度最初作為工程建設管理的第三方，是一種比較科學的制度設計，對於加強工程品質安全監管，提升項目管理水準具有不可或缺的作用。但隨著建設環境的不斷變化、建設規模的不斷攀升和建設模式的逐漸多元化，監理職能定位開始出現分歧，監理責權不對等、職責交叉問題比較普遍，很多業主把監理主要作為旁站、試驗檢測人員，監理作用得不到有效發揮。部組織的監理體制調研表明，45%的業主單位認為“監理存在越位、缺位、錯位等情況”，61%的監理企業認為“無法全面履行監理義務”，81%的交通運輸主管部門及質監機構認為“監理隊伍參差不齊、整體素質不高”，監理制度的轉型發展、監理人員素質和隊伍建設等關鍵問題面臨亟待突破的瓶頸，必須放在更大的平臺以更為開闊的思路進行研究解決。各地在公路建設中遇到的問題是多樣的、複雜的，一定要找出主要問題和矛盾，把改革的意識貫穿始終來加以解決。解決好這些問題，就是深化公路建設管理體制改革的重要內容。
    （二）堅持以適應國家治理體系和治理能力現代化為切入點。要按照國家全面深化改革總目標的要求，主動融入國家治理體系和治理能力現代化的進程，主動破除公路建設體制機制的弊端。公路建設與國家産業佈局和投資政策、財政稅收和金融政策、行政審批與許可等宏觀調控政策密切相關，深化公路建設管理體制改革，就要深入研究國家投融資體制、財稅管理體制和行政管理體制改革對公路建設管理體制機制的影響，及早謀劃，主動與之相適應。
    應根據國家財稅體制改革要求，認真研究公路建設的事權劃分、投資政策和管理體制改革，逐步建立財權與事權、支出責任相匹配的公路建設管理體制。按照發展“兩個公路體系”的總體思路，區分不同公路的功能作用，根據受益原則、能力原則、效率原則和與國情相適應原則，明確各類投資主體，包括中央、省、市、縣政府在公路建設中的角色定位，選擇與之相適應的公路建設管理模式進行建設管理，推動建立“事權清晰、責任明確、架構合理、制度科學”的公路建設管理體制機制。
    十八屆三中全會關於深化經濟體制改革總體部署中，明確提出要發展混合所有制經濟，鼓勵更多的社會投資進入基礎設施建設領域，這也意味著今後公路建設中，投融資模式會更加多元化。隨著改革的深入，在現有的政府投資項目和社會資本投資項目之外，也將會出現混合型投資項目。投資主體和投資模式的不同，直接導致了項目管理模式和監管重點的差異，但不管是哪種投資渠道和項目管理模式，都要加強政府監管，有效防範工程建設風險，確保投資效益和工程建設目標實現。 
   《招標投標法實施條例》頒布後，允許具備建設能力的投資人自行設計、施工，在法規層面回應了近年來國家重大工程項目組織實施中的相關做法，對基礎設施領域投資和建設管理進行了重大革新，顛覆了傳統的“一路四方”建設管理模式。在這種情況下，有些項目監理似乎成為了“局外人”，如何調整和完善品質安全保證體系，加強政府的事中、事後監管，需要我們積極思考、主動應對。 
   （三）堅持以完善市場機制為切入點。堅持社會主義市場經濟體制改革方向，核心是要處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。公路建設的市場化程度是比較高的，公路建設的各個環節都離不開市場主體的作為和政府的監管。因此，需要以市場要素的自由流動、市場主體的充分競爭、市場規則的公平公正為出發點，來研究謀劃公路建設管理體制改革問題。
    招投標制度是市場經濟環境下的有效制度，公路建設行業是國內最早實行招投標制度的行業之一。招投標制度的普遍推行，為降低公路建設成本，選擇最優的參建隊伍，促進市場公平競爭，創造了良好的制度環境。但是近年來，由於各種外部因素的影響和制約，一些省份招投標程式和制度設計出現了偏差，不充分考慮工程特點和技術要求，簡單的以“抓鬮”方式定標，沒有將投標人的業務專長和建設能力作為重點考量因素，偏離了擇優的基本價值導向，不利於公平競爭、良性競爭，沒有充分發揮市場在資源配置中的作用。
    又比如説，代建制體現了項目管理專業化的本質要求，解決了臨時組建的項目管理機構專業性不強、局部地區建設管理力量不足的矛盾，能夠不斷積累和傳承建設經驗，通過市場機制優化配置建設管理資源，促進人才和技術合理流動。新疆公路代建工作的成功實踐，已經充分驗證了代建制的優越性。從目前建設形勢看，代建市場有廣闊的前景，特別是西部地區建設規模越來越大，建設條件越來越複雜，技術難度越來越高，只靠自身力量難以完成複雜艱巨的建設任務，更應打開市場，以開闊的眼界，吸收先進管理經驗，提高項目管理水準。只有按照市場配置資源的規律，合理構建制度體系，加大政策引導和支援力度，不斷培育和發展公路建設代建市場，才能實現全國範圍內公路建設管理人才和技術資源的有序流動、均衡發展。
    需要特別強調的是，市場經濟體制是否完善，市場在資源配置中能否起到決定性作用，在很大程度上也取決於政府的事中、事後監管是否成熟。從以前主要靠前置審批、控制準入，轉變為要以事中事後監管為主，激發市場主體的活力，對於政府職能的轉變，無疑也是一次重大變革。審計工作之所以具有權威性和震懾力，就是因為能夠真正發現問題，糾正問題，形成有效的責任追究機制。作為行業主管部門，我們要借鑒審計工作方式，從習慣審批的監管模式轉變為事中事後的動態過程監管，改進監管方式，提高監管實效。
    三、切實抓好公路建設管理體制改革重點工作
    當前和今後一段時期，公路建設管理體制改革的總體思路是：按照中央全面深化改革的總要求，找準改革的主要切入點，加強頂層設計和制度創新，以“科學高效、責權一致、專業管理、循序漸進”為原則，努力構建與現代工程管理相適應的公路建設管理制度體系，促進公路交通科學發展安全發展。重點要深化六個方面的改革。
    第一，創新項目管理模式，探索項目管理專業化的多路徑。多年來，大部分公路建設項目採用“建設＋監理”的傳統模式。結合這次公路建設管理體制改革專題研究成果，總結近年來各地項目管理實踐和專業化管理的發展方向，目前對政府性投資的建設項目，提出三種項目建設管理模式。第一種模式是自管模式，由具備相應專業能力的建設管理法人統一負責項目建設管理的全部工作，不再強制實行社會監理。自管模式的優勢，在於建設管理法人對工程全權負責，有利於主體責任落實，同時集中管理也提高了管理效率。第二種模式是改進的傳統模式，即項目建設管理法人＋社會監理模式。主要改進內容是明確建設管理法人與監理職責界面，建設管理法人對項目管理負總責，監理接受委託，按照合同約定對建設管理法人負責。對於建設規模大、技術條件複雜的項目，仍然適合採用改進的傳統模式。第三種模式是代建制。項目出資人或建設管理法人沒有足夠的專業管理能力時，應通過招標等方式選擇代建單位，簽訂代建合同，委託其承擔建設管理工作。推行代建制要抓住三個重點：一是要明確代建單位資格標準，培育代建市場，嚴格市場準入。代建單位直接組織項目全過程實施，必須具備管理工程項目的專業能力和合同約定的工作要求。二是要明確代建單位與投資人、建設管理法人等相關主體的職責關係，避免職責交叉。三是要建立代建目標管理、考核激勵與風險防控機制，保障代建單位合理收入，確保建設管理目標得以實現。部公路局組織起草了《公路建設項目代建管理辦法》，下一步要根據討論意見和改革方案，修改完善後儘快印發。
    上述三種項目管理模式是針對政府性投資項目提出的，對BOT、BT、PPP等社會資本投資項目，如何發揮社會資本投資的積極性，保護其合法權益，又能加強政府監管，確保項目建設目標的實現，除了可以根據各地、各項目建設要求，相應採用上述三種項目管理模式外，還可以繼續探索其他有利於建設管理的項目管理模式。
    此外，在工程承發包模式上，也要因地制宜，鼓勵承包方式多樣化。設計施工總承包能夠有效整合設計和施工資源，提高管理效率，控制投資風險，可以結合各地實際情況逐步推廣。有的項目試行延長工程品質保修期，把工程施工任務和一定時期的養護放在一起招標，實行“施工＋養護”承包模式。有的地方將科研、技術諮詢和試驗檢測結合起來，開展項目管理諮詢工作，提高技術管理能力。這些靈活多樣的承發包模式，體現了專業化的要求，提高了建設管理水準，可以結合實際情況進行推廣。
    第二，落實項目法人責任制，建立以項目法人為核心的項目管理體系。項目管理是一個整體、一個系統，管理內容不可分割。項目法人是工程項目的組織者和實施者，是建設管理的龍頭和核心，是責任主體。落實項目法人責任制，重點要抓好四個關鍵問題。
    一是厘清項目法人概念。項目法人至少要具備兩個要素，要有合法註冊的法人資格，還要能夠承擔與職責相應的法律責任，具備相應的工程管理能力。從上述兩方麵條件看，目前各地的高建局、建設局、高速集團或投資集團等符合條件，而一些臨時性的工程指揮部、項目現場建設管理機構並不是嚴格意義上的項目法人。根據項目法人的職責範圍不同，項目法人可分為三種：項目出資人或其依法設立的法人單位作為項目法人，承擔建設管理和運營管理職能；項目法人可以僅負責項目實施，即建設管理法人；項目法人也可以負責項目運營階段管理，即運營管理法人。
    二是明確法人資格標準和準入要求。項目出資人不具備管理能力的，應當通過購買服務的方式，委託專業化管理團隊代建。要明確不同類型項目的法人認定程式。目前對於經營性公路項目投資人招標已有明確規定，對於非經營性公路的建設管理法人需要進一步細化認定程式。從國家要求政企、政事分開、監管與執行分開的改革方向看，對於由地方交通局直接組織建設的普通公路、農村公路項目，交通運輸主管部門不宜直接擔任建設管理法人，應逐步過渡到由其公路管理機構負責，或通過代建方式，由專業化的項目管理單位負責建設。
    三是落實建設管理法人責任。由於公路建設市場競爭放開較早，現在很多項目建設管理法人，其註冊地、日常辦公地點都不在工程現場，而是設立現場派出機構負責具體的建設管理。現場管理機構沒有法人資格也沒有民事責任能力，通常情況下也沒有直接簽署合同或者撥付資金的職權，只是建設管理法人的代理，就工程現場管理工作對建設管理法人負責。今後，要明確建設項目的管理主體和法律責任的承擔者是建設管理法人，第一責任人是建設管理法人的法人代表，項目初步設計批復時要明確建設管理法人及法人代表、現場管理負責人，實行責任登記制度和變更備案制度，工程出了問題，必須追究建設管理法人和法人代表的責任。
    四是完善目標考核和監督約束機制。要認真落實部《關於進一步加強公路項目建設單位管理的若干意見》等規定，對項目法人開展考核和信用評價，完善責任追究機制。考核工作要以項目為基本單位，考核內容要涵蓋現場管理機構和建設管理法人的管理行為，通過考核激勵，強化建設管理法人的主體責任意識，進一步提高項目管理專業化水準。
    第三，改革工程監理制，促進監理行業轉型發展。我國的工程實踐和國外的管理經驗都表明，監理的職責和工作內容不是可有可無，而是要把握準確定位，明確在不同的建設項目管理模式下工程監理可以有不同的實現形式。圍繞更好發揮監理作用，要抓好五個關鍵問題。一是正確認識新形勢下監理的定位。要繼續堅持工程監理制，但是要調整監理的定位，明確監理不是獨立第三方，而是對委託人負責的受託方，按合同要求和規範開展監理工作。二是明確監理職權。監理工作是項目建設管理工作的一部分，是一種諮詢服務，監理單位根據委託方要求，通過合同明確責任和權利。三是調整監理工作機制和工作重點。修訂《監理規範》，引導監理回歸“工程諮詢服務”的本質屬性，突出程式控制、工序驗收和抽檢評定職能，適當減少旁站工作量、平行試驗工作量和內業工作量，加大品質安全關鍵問題的話語權和否決權。四是要進一步強化施工單位、勘察設計單位的品質安全主體責任。五是鼓勵扶持監理企業轉型發展。引導監理企業逐步向代建、諮詢、可行性研究、設計和監理一體化等方向轉型，結合《公路工程施工監理規範》、《公路工程施工監理招標投標管理辦法》修訂工作，拓寬監理業務範圍。深化監理人員職業資格制度改革，更加注重從業人員的實際專業能力和水準，採取措施保證監理企業的合理利潤和監理人員的合理待遇。
    第四，完善招標投標制度，優化評標辦法。要堅持招標投標制度的本質特性，遵循公平、公正、公開、擇優的原則，完善招投標體系，加快制定代建、設計施工總承包招投標管理辦法及範本，修訂完善標準招標文件。根據《招標投標法實施條例》，修訂施工、設計、監理等3個招投標管理辦法。針對投資人自行設計與施工的情況，完善投資人招標有關規定。完善監管機制，不干預招標人正常招標行為，切實加強標後監管，加大事中事後的監管力度。要進一步優化評標工作，改進資格審查和評標辦法，加強信用評價結果在招投標中的應用，鼓勵採用電子招標，加強評標專家管理，探索完善簡易招標制度。
    第五，強化合同管理，完善履約信用評價制度。一是完善合同管理體系。制定代建、設計施工總承包、公路簡明施工等標準合同範本，研究制定《公路工程合同管理辦法》，明確合同示範文本、合同簽署條件、合同考核及責任追究等事項。二是要加強科學管理和專業合同人才培養，加強對合同談判、簽訂、履行、變更、結算等全過程的監督管理。三是加強合同履約管理。通過履約考核、信用評價、獎懲激勵等措施，強化合同執行情況的監督，促進合同雙方依法履約。
    第六，創新監管方式方法，維護公路建設市場公平公正。要堅持運用強制性標準，守住公路建設品質、安全的監管底線。對市場主體行為不執行或變通執行強制性標準的，要堅決予以嚴肅查處。要充分發揮信用體系的作用，統一平臺，分類施策，完善市場主體信用資訊記錄，建立信用資訊檔案和交換共用機制，探索建立市場主體分類分級管理制度，實施動態監管、有針對性的精準監管，對違規、失信者依法依規予以懲戒。要強化建設市場監督執法力度，探索改進執法的方式方法，優化細化工作流程，確保監督檢查程式公正透明。要進一步探索如何更好發揮專業化市場服務機構的監督作用，更好地發揮社會公眾輿論的監督作用，及時曝光典型案件，嚴肅震懾違法違規行為，真正提升執政能力、維護公信力。
    同志們，深化公路建設管理體制改革是認真貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和部黨組對全面深化交通運輸改革決策部署的重要內容，是全面推進現代工程管理的重要保障，我們一定要以高度的責任感和使命感，堅定不移推進改革，為確保公路建設的科學發展、安全發展和可持續發展作出應有的貢獻！

在全國公路建設管理體制改革座談會上的總結講話
交通運輸部公路局局長 李彥武
（2014年9月26日）

各位領導，各位代表，同志們：
    全國公路建設管理體制改革座談會，在與會全體同志的共同努力下，圓滿完成了各項議程。
    會議期間，新疆、陜西、湖北省交通運輸廳，上海市政工程設計研究院，交通運輸部規劃研究院等單位的代表及部公路局分別就新疆公路代建工作、全國高速公路施工標準化活動、公路建設管理體制機制改革等有關工作做了交流發言。昨天下午，代表們圍繞深化公路建設管理體制改革進行了分組討論。剛才，大家又聽取了馮正霖副部長的重要講話。
    總的看，這次會議內容豐富，重點突出，達到了預期目的。特別是馮正霖副部長的重要講話，系統總結了近年來公路建設管理改革探索實踐取得的積極成效，深刻闡述了改革“改什麼、怎麼改”，強調要切實把握好改革的“三個切入點”，即：堅持以問題導向為切入點，堅持以適應國家治理體系和治理能力現代化為切入點，堅持以完善市場機制為切入點；明確了改革的總體思路，重點深化六個方面的改革，提出三種項目建設管理模式。馮正霖副部長的重要講話，指明瞭公路建設管理體制改革的方向和重點，對於進一步促進公路交通科學發展，加快“四個交通”建設，具有十分重要的指導意義。
    希望參加這次會議的各位代表，回去後要及時傳達會議精神，並明確要求，研究措施，積極推進。下面，我就貫徹落實馮正霖副部長講話精神和會議要求，再談四點意見。
    一、先行試點積累改革經驗
    這次會議討論的《關於深化公路建設管理體制改革的若干意見（徵求意見稿）》，希望大家認真研究，提出意見建議，各省廳儘快將意見反饋給我們。各地要結合實際情況，深化研究，制定方案；試點先行，典型引路；先易後難，循序漸進。當前，重點要組織開展好試點工作：
    一是開展重點項目自管模式試點。建設管理法人具備工程項目管理的專業能力，能夠完成《公路工程施工監理規範》中的工作要求並對工程品質、安全、進度、投資進行有效控制的，可以自行管理。省級交通運輸主管部門要加強對自管模式下項目管理情況的監督檢查，避免出現大的風險和問題。
    二是擴大代建制試點。已經開展代建工作的省份，可以擴大應用範圍。其他省份可以先試點，再推廣。要明確代建單位資格標準和職責權益，建立代建目標管理、考核激勵與風險防控機制。凡在新疆承擔過代建工作的單位，各地可以優先選擇，主動對接。
    三是繼續開展設計施工總承包試點。要選擇合適的項目，既可以在BOT項目採用，也可以在其他項目中試行，並要明確各相關單位的職責、權益，在合理劃分風險的基礎上實行總價包乾。
    四是開展監理制度改革試點。要積極探索監理在工程管理中的具體定位，劃分好監理與建設管理法人之間的職責界面，改革傳統的監理工作方式，調整好監理的運作機制和工作重點，同時強化施工單位的品質安全主體責任和自管能力；引導傳統監理企業轉型發展，拓展監理服務範圍，提升管理水準。
    初步考慮，請廣東和江西開展自管模式試點，西藏和海南開展代建制試點，安徽和內蒙古開展設計施工總承包試點，江蘇和湖北開展監理制度改革試點。各地對改革試點工作還有什麼好的建議，會後與部公路局具體溝通。希望各地因地制宜，大膽創新，認真總結試點經驗，努力為深化改革積累經驗，夯實基礎。
    二、加快完善公路建設法規體系
    法治是國家治理體系現代化的核心，建立和完善法規體系是全面實施改革方案的客觀要求，也是鞏固改革成果的最終體現。深化公路建設管理體制改革，需要進一步完善法規體系，實現公路建設管理的法制化和規範化。近期重點要制定和修改以下法規文件：一是要研究制定公路建設項目法人資格標準。各地可以在部《關於進一步加強公路項目建設單位管理的若干意見》基礎上制定實施細則。二是要統籌修訂監理體制改革涉及的規章、規範性文件，加快修訂《公路工程施工監理規範》。三是儘快印發《公路工程設計施工總承包管理辦法》和《公路建設項目代建管理辦法》，使相關工作有據可依。四是完善招投標管理及市場信用體系的有關規定，強化招標擇優原則，完善建設管理法人、勘察設計企業、公路建設主要從業人員的信用管理制度。五是結合改革要求，開展項目管理、合同管理相關立法研究工作，著手研究制定《公路建設項目管理辦法》和《公路工程合同管理辦法》。
    三、進一步完善公路建設市場治理機制
    要按照改革總體要求，以推進市場治理體系和治理能力現代化為目標，進一步完善市場治理機制，建立統一開放、競爭有序的公路建設市場體系。一是要注重新的市場主體培育。代建制和設計施工總承包已經試點多年，沒有全面推廣的一個主要原因是缺乏相應的市場主體和市場環境，形不成有效的市場供給和市場競爭。因此，要儘快出臺相應的管理辦法，引導一些有競爭力的企事業單位從事代建工作和承擔設計施工總承包任務，加強指導和監管。二是要注重從業人員的培訓和從業資格管理。培養一大批適應公路建設需要的技術骨幹、管理骨幹，提高從業人員整體素質。三是完善公路建設市場信用體系。信用是市場之本，營造誠實守信、依法經營的市場環境，是完善市場治理機制的治本之策，也是推進現代工程管理的必然要求。要繼續完善從業單位和從業人員數據庫，實現資訊共用；儘快開展對勘察設計單位、建設管理法人單位及代建單位的考核評價；建立公路建設主要從業人員誠信體系，抓住主要從業人員這一關鍵要素，集中整治非法挂靠、靠證書掙錢、虛報資質、人員履約無法到位等問題，凈化市場環境。
    四、總結公路援疆代建工作，完善支援機制
    公路援疆代建工作，是部黨組認真貫徹落實中央新疆工作座談會精神、大力支援新疆交通運輸發展的重大舉措，也是深化公路建設管理體制改革、推進現代工程管理的生動實踐。針對新疆公路建設任務異常繁重、管理力量嚴重不足的實際困難，2010年12月部召開支援新疆公路建設項目管理協調會，提出舉全行業之力，以“政治任務動員、市場規律運作”的模式，採用代建制方式支援新疆公路建設。2011年初在烏魯木齊召開全國交通運輸援疆工作推進會，各有關單位簽訂《代建協議》，正式啟動代建工作。新疆地廣人稀，代建項目分佈天山南北，有的地方自然環境十分惡劣。在新疆維吾爾自治區黨委、政府的高度重視和大力支援下，按照交通運輸部統一部署，各代建省份和代建單位加強組織領導，選派優秀幹部，落實保障措施，全力以赴支援新疆交通建設；新疆交通運輸廳及有關單位努力創造良好的代建環境，在組織管理、工作機制、人才培養、技術進步、廉政監督、文化建設等方面全面做好對接，千方百計做好後勤保障和服務工作；部內相關司局加強指導協調，組織開展回訪、調研和專題研究，採取特事特辦、集中辦理等方式推動建設。在有關各方的共同努力下，援疆代建工作順利推進，實現了新疆交通建設“三年攻堅”的目標，為實現新疆跨越式發展和長治久安奠定了堅實基礎，同時也培養鍛鍊了一批優秀人才，促進了全國東中西部管理交流和技術交流，體現了交通運輸行業的優良傳統，進一步增強了行業凝聚力、向心力和戰鬥力。特別是全國各地400多名代建工作人員，不遠千里來到新疆，和新疆各族同胞、交通職工一起，克服各種困難，不計個人得失，發揮專業優勢，圓滿完成了代建任務。昨天，大會宣讀了交通運輸部和自治區人民政府的聯合表彰決定，這是對公路援疆代建工作的充分肯定。實踐證明，“政治任務動員，經濟規律運作”的代建模式符合我國國情，部黨組決定採用代建制模式支援新疆公路工作的決策是正確的。新疆公路代建工作探索實踐的代建制管理模式具有開創性意義，進一步豐富了現代工程管理的內涵，為在西部地區乃至全國推廣代建制積累了寶貴經驗，也為推進公路建設管理體制改革探索了新路。
    希望新疆交通運輸廳及各有關單位，繼續做好援疆代建有關工作。一是要認真做好代建收尾工作。對在建的未完工項目要加強指導和協調，確保項目按時建成通車。對已完工項目，要認真開展代建項目決算、審計及竣工驗收各項準備工作，做到善始善終。二是進一步系統、全面總結新疆代建管理工作經驗，對在代建過程中形成的成功管理經驗和一些先進實用的技術成果，可彙編成冊，以供其他建設項目借鑒。
    五、建立施工標準化活動長效機制，全面推進現代工程管理
    高速公路施工標準化活動，是近年來公路建設領域開展的覆蓋廣泛、影響深遠的重要活動，目前已經取得了階段性成效。幾年來，各地交通運輸部門按照部統一要求，加強組織領導，細化實施方案，通過動員會、培訓會、現場會、觀摩會等形式進行佈置和推進，確定示範項目，組織交流學習和現場考察。在推進施工標準化活動過程中，我們緊緊圍繞提高公路建設管理水準這一目標，始終堅持把統一思想、提高認識作為前提，把源頭控制、統籌規劃作為基礎，把整體推進、系統實施作為核心，把因地制宜、注重實效作為關鍵，把總結提煉、善於創新作為動力，把完善制度、強化指導作為保障，在近年來全國公路建設投資大幅增長、建設規模突破歷史高位的情況下，保證了工程品質穩中有升，安全生産形勢總體平穩，使現代工程管理更加深入人心。
    下一步，要在全面總結施工標準化經驗基礎上，圍繞建立施工標準化長效機制下功夫。一是加大推廣力度。高速公路和一級公路項目要全面開展，做到全覆蓋、見實效。二級和三級幹線公路項目要參照執行，儘快推動。農村公路項目也要因地制宜，有針對性地推行施工標準化的一些有效做法，確保施工品質。二是加快完善標準體系。各地要在已經頒布的《施工標準化技術指南》基礎上，結合實際情況，逐步增加其他專業工程以及設計標準化、管理標準化等方面的內容，並在實踐中不斷總結、完善。要逐步把《技術指南》中成熟的內容納入行業標準體系。三是抓源頭抓關鍵。施工標準化的核心首先是設計要標準化，施工組織要標準化。一定要解決好設計這個龍頭的標準化問題，同時也必須在施工組織管理中考慮有利於施工標準化生産的問題，這就要求我們的設計盡可能統一，形成規模批量生産格局，大力推行標準化結構和施工工藝、工裝。要切實抓住混凝土結構這個關鍵，全面推行“三集中、兩準入”，嚴格控制好混凝土品質。要重點抓好管理的規範化，組建專業化的項目管理機構，完善管理制度，改進管理方法，開工前要統籌考慮施工標準化的各項要求，鼓勵採用大標段招標，鼓勵對一些預製工程、專項工程單獨招標。
    這次會議得到了各級領導和各有關單位的高度重視。新疆維吾爾自治區政府常務副主席黃衛同志在百忙中出席會議並講話。新疆交通運輸廳及廳直有關單位，精心組織，週密籌備，為會議的成功舉辦創造了良好的條件。對此，我代表全體與會代表，向他們表示衷心的感謝！
    同志們，全國公路建設管理體制改革座談會就要閉幕了。讓我們繼續堅定信心，深化改革，認真貫徹落實好這次會議精神，加快公路交通科學發展，為交通運輸工作實現新的跨越作出更大的貢獻！