各省、自治區、直轄市、計劃單列市交通廳(局、委)，上海市市政工程管理局，天津市市政工程局，新疆生産建設兵團交通局：
　　現將《更好地為公眾服務——“十一五”公路養護管理事業發展綱要》印發給你們，請認真貫徹執行。各地可結合實際情況，研究制定本地區“十一五”公路養護管理髮展規劃，並報部備案。

二〇〇六年九月五日

主題詞：公路 養護 綱要 通知

更好地為公眾服務——“十一五”公路養護管理事業發展綱要

　　未來五年是我國貫徹落實科學發展觀，全面建設小康社會承前啟後的關鍵時期，也是交通實現好中求快發展的關鍵時期。公共需求發生深刻變化，公路養護管理事業面臨前所未有的挑戰。為了適應新的更高的要求，使公路養護管理事業切實轉入全面協調可持續發展的軌道，更好地為公眾服務，特製定本綱要。

　　一、站在新的歷史起點上

　　1.“十五”公路養護管理事業取得顯著成績。過去的5年，各級交通部門認真貫徹“建設是發展，養護管理也是發展”的指導思想，緊扣時代脈搏，著眼服務為民，立足全面發展，公路養護管理事業取得了顯著成績。公路養護投入大幅增加，路網技術狀況顯著改善，養護品質穩步提升，服務內涵得到拓展。公路管理法治化進程進一步加快，體制和科技創新取得新進展，一些束縛生産力發展的體制性障礙正逐步消除。公路的出行保障能力和公共服務水準顯著提升。“十五”主要發展目標提前實現，為“十一五”的發展奠定了良好基礎。面向未來，我們站在一個新的歷史起點上。

　　2.發展中凸顯的重大問題。與快速增長的公路交通出行需求相比，公路養護管理事業總體上還處於較低發展水準，主要表現為兩個“仍顯不足”和兩個“依然突出”。

　　——公路基礎設施的有效供給仍顯不足。這是當前和今後較長一段時期內需要解決的主要矛盾。路網結構仍需優化，整體技術狀況有待提高，區域之間、城鄉之間發展還不平衡。公路基礎設施的安全水準、通行能力、耐久性、抗災能力較弱，橋梁安全形勢仍很嚴峻。公路服務水準較低，服務設施不能滿足要求，服務和應急機制仍不完善。

　　——科技的主導作用仍顯不足。能夠適應現代化管理要求的公路管理與決策資訊系統尚未建立，現代資訊技術等高新技術的整合與應用較為薄弱。養護工程技術的研發與實際需求還有較大差距，科技自主創新能力、成果轉化應用和産業化水準亟待提高，矯正性、被動性、突擊性和單純以路面為中心的粗放型養護還相當普遍。高層次、複合型技術和管理人才缺乏。

　　——體制性障礙依然突出。路網分割管理與公路的基礎性、網路性、功能層次性特點相適應的管理體制尚未形成。高速公路行業管理不完善，收費公路養護監管不到位，農村公路養護管理體系不健全。收費公路的可持續發展問題日益突出。養護運作機制改革進入攻堅階段，統一開放、競爭有序的養護市場尚未形成。

　　——約束性因素依然突出。資金不足仍是制約公路養護管理事業健康發展的重要因素。公路管理法規體系仍不完善，滯後於實際工作需求。土地資源和環境保護的約束與建設需求的矛盾日益凸顯。

　　3.養護管理事業發展進入新階段。未來五到十年是我國全面建設小康社會承前啟後的關鍵時期。經濟持續快速增長必然帶來旺盛的客貨運需求，“十一五”期間公路客貨運量和交通量將繼續保持高增長態勢。産業結構優化升級步伐加快，需求模式由數量型向品質型轉變的進程加速。汽車消費大眾化時代來臨，個性化、多樣化出行成為新趨勢。城鎮化進程提速，對城際間公路網路提出了新的更高的要求。農村公路進入歷史上最快的發展時期，建立農村公路養護管理長效機制任重道遠。建設資源節約和環境友好型社會、發展迴圈經濟日益成為社會共識，增長方式更加注重內涵。公路養護管理事業將邁入“養護轉型、管理升級、改革加速、服務提高”的新階段。

　　4.養護管理事業發展的新任務。“十一五”養護管理事業發展面臨著新形勢新任務。政府重視，群眾支援，為發展創造了良好的環境；連續多年的快速建設，為發展奠定了良好的基礎；行政管理體制改革和事業單位改革進一步加快，為發展注入了新的活力；公共財政體系建設以及逐步深化的投資體制改革，為發展開闢了新的前景。但是，土地資源和環境保護的硬約束、體制改革和政策調整的軟約束、公共需求和評價體系的新變化使行業的發展面臨日益複雜的新形勢。我們要努力適應新變化，滿足新需求，就必須以科學發展觀統領全局，必須樹立全壽命週期和品質就是節約的理念，必須保證對現有路網的正常養護，必須努力提高路網的管理效率，以更低的社會經濟成本，管理和維護一個更安全、更暢通、更和諧、更高效的公路基礎設施網路，為公眾出行提供更好的服務。

　　二、準確把握“十一五”養護管理事業發展方向

　　5.將公眾利益作為核心價值取向。各級交通主管部門應全面貫徹落實科學發展觀，以保障安全暢通、提升服務品質為主題，以全面創新為動力，以資金、制度、人才、科技為保障，堅持建設與養護並重、增量與挖潛並重、管理與服務並重，在發展的價值取向上突出用戶優先，在發展的目標取向上突出服務優先，在發展的模式上突出效率優先，在發展的手段上突出科技優先。實現速度向效益、管理向服務的根本性轉變，走出一條將公眾利益作為核心價值取向、既快又好的公路養護管理事業發展道路。

　　6.建立適應新時期公路養護管理需求的評價體系。這個體系應包括以下主要內容：

　　——更安全。普遍樹立“呵護生命，安全第一”的理念。公路安全防護設施齊全，因公路設施破損或不完善引發的交通事故數量和損害程度大幅降低。超限超載車輛行駛公路現象得到有效控制。公路養護作業人員的安全得到可靠保障。公路救援和應急反應體系基本建立。

　　——更暢通。普遍樹立“以人為本，用戶至上”的理念。不同層級的公路銜接順暢，高速公路形成網路，國省幹線結構趨向合理，縣鄉公路技術狀況顯著改善。幹線公路經常保持較高的行駛品質，服務設施較為完備，行車舒適度明顯提高。面向公眾的資訊服務更加人性化，用戶可以及時獲取可靠的路況資訊，保證出行時間。養護施工管理科學規範，作業快速，因養護作業造成的交通中斷大為減少。基礎設施抗災能力顯著增強，因自然災害造成的中斷交通時間大幅下降。收費站設置合理，通過能力明顯增強。

　　——更和諧。普遍樹立“保護自然，節約資源”和“規範執法、文明服務”的觀念。具備條件的公路用地全部實現綠化美化。施工對環境造成的影響降到更低程度。謹慎使用自然資源，養護作業的過程中産生的廢棄物得到無害化處理，實現迴圈利用。執法規範、文明，服務更具人性化。具有時代特徵與行業特色的公路文化體系基本建立。職工隊伍素質穩步提高。行業凝聚力進一步增強。公路管理部門與公眾的關係更為融洽。

　　——更高效。著力構建科學合理、統一高效的公路管理體制。逐步形成統一開放、競爭有序的養護工程市場。基本建立較為完善的法律法規體系。推廣應用先進的養護管理技術。通過良好的養護與有效的管理使現有路網發揮更高的效率。

　　7、公路養護管理事業發展的基本原則。“十一五”公路養護與管理工作應遵循以下基本原則：

　　——堅持以人為本、用戶至上。以公眾出行需求為導向，強化公共服務職能，把維護公眾利益、使用戶滿意作為養護管理工作的出發點和落腳點，改變發展理念和管理方式，實現更好地為公眾出行服務的根本目標。

　　——堅持建養並重、協調發展。牢固樹立“建設是發展，養護管理也是發展，而且是可持續發展”的觀念。強化公路養護的基礎性地位，滿足合理的養護資金需求，加強養護管理中的薄弱環節，使公路養護實現預防性養護和週期性養護的良性迴圈。

　　——堅持統籌規劃、分類指導。統籌地區間、城鄉間以及不同管理主體間的公路養護與管理工作，維護路網的完整統一。加強高速公路的行業管理，高度重視對經營性高速公路的養護監管與技術指導。建立農村公路養護管理機制，著力提升農村公路養護管理水準。

　　——堅持深化改革、體制創新。配合國家行政體制與事業單位改革的總體部署，合理確定公路管理部門的職能。以權責一致為原則，正確界定各級公路管理部門間的事權關係。正確處理改革、發展、穩定的關係。綜合考慮改革的客觀條件和社會可承受的程度，合理把握改革的時機與節奏，平穩推進公路管理體制和養護運作機制改革。兼顧效率與公平，最大限度地保護職工的合法權益。

　　——堅持科技興路、環保節約。借鑒先進養護管理技術和經驗，加大自主創新力度，提高科技成果對養護管理事業的貢獻率。樹立環保意識和迴圈經濟理念，發展綠色公路、預防性養護和再生利用技術，建立資源節約、環境友好的公路養護模式。

　　——堅持依法治路、保障暢通。健全法律法規體系，加大公路保護力度。全面推進依法行政，建設法治公路。把堅持依法行政與積極履行職責統一起來，提高管理效能，降低管理成本，增強管理透明度，確保公路完好暢通。

　　8.公路養護管理事業發展的目標。到2010年，基本形成暢通、安全、和諧、高效的公路基礎設施網路。基本建成以人為本、用戶至上的公共服務體系。體制環境有所優化。輿論環境日趨友好。以資金、制度、人才、科技為核心的支援保障系統基本完善。公路養護管理事業可持續發展能力明顯提高，公路養護的基礎性地位顯著增強，在保障公路基礎設施有效供給、支撐交通新的跨越式發展中的作用更加突出。

　　三、維護暢通安全、和諧高效的公路基礎設施網路

　　9.優化路網結構。加快建成國家高速公路網，提高國省幹線公路等級，改善農村公路行車條件，逐步形成幹線公路（包括高速公路）、農村公路協調發展。到2010年，全國二級以上公路里程達到45萬公里，國道中二級以上公路所佔比例不低於80%，其中東、中、西部省份分別不低於95%、87%和65%。省道中二級以上公路所佔比例不低於65%，其中東、中、西部省份分別不低於80%、75%和50%。國省幹線路面鋪裝率達到97%以上，其中東、中、西部省份分別達到100%、98%和90%。通鄉公路基本達到簡易鋪裝路面及以上技術標準，鄉到行政村公路基本消除無路面狀況。全國農村公路的技術狀況和服務水準顯著提高，為社會主義新農村建設提供基礎保障。

　　10.加強正常養護。加大養護投入，加強養護資金使用監管。公路養路費應主要用於公路養護，首先保證公路達到規定的養護品質標準，並確保一定比例用於農村公路養護，公路養路費（包括汽車養路費、拖拉機養路費和摩托車養路費）總收入中扣除徵收成本和交警費用等支出後，用於公路養護的比例應不低於80%。所有公路基本實現正常養護，國省幹線公路實現預防性和週期性養護，並由單一養護、粗放型養護向全面養護、集約型養護轉變。其中，高速公路和交通量大的國省幹線公路應實現專業化和機械化養護；農村公路要保持設施完好，安全暢通。各地每年安排的國省幹線大中修里程應不低於國省幹線公路總里程的13%。國省幹線公路及重要縣鄉公路交通標誌、標線設置符合國家標準，並充分考慮方便公眾出行。到2010年，全國普通公路平均好路率達到76%，國省幹線公路平均好路率達到88%，其中高速公路平均優等路率達到95%。全國所有可綠化公路實現綠化。路況品質顯著改善，路網整體服務水準明顯提高。

　　11.實施路網結構改造工程。大力實施安保工程。對國省幹線、公鐵立交路段及重要旅遊公路的安全隱患加大排查和整治力度，有條件的地區逐步向縣鄉公路延伸。進一步加大危橋改造工作力度，基本消滅國省幹線公路上的已有危橋，有條件的省份啟動縣鄉公路危橋改造。各省（自治區、直轄市，下同）每年安排的安保工程和危橋改造資金（不含地方配套）應不低於部補助資金的2-3倍。大力實施公路災害防治工程，使危害嚴重的重大災害點基本得到整治。力爭普通國省幹線公路上的水毀路段年修復率達到95%以上，水毀路段的災害重復發生率降到5%以下。建立相對完善的公路災害預警與防治監管體系。以“暢、安、舒、美”為目標，進一步拓展GBM工程和文明樣板路內涵，在鞏固已有文明樣板路創建成果的基礎上，各省應每年創建1-2條省級幹線文明樣板路。

　　12.全面推行預防性養護。牢固樹立全壽命週期養護成本理念。以現有高速公路、普通幹線和重要旅遊公路為重點，圍繞路況檢測調查、分析評價、養護決策和工程實施四個關鍵環節，抓緊研究制訂預防性養護相關制度措施。積極推廣應用預防性養護新設備、新技術和新工藝。

　　13.強化橋隧養護監管。建立橋隧養護管理逐級考評體系和責任追究制度，明確相關單位責任和義務。加強人員培訓，完成橋隧養護工程師的培訓和考核工作。嚴格市場準入，明確橋梁加固市場準入條件，儘快建立橋梁養護管理從業資格制度。完善相關技術標準，加大資源整合力度。加強特大型橋隧設施的動態監控，加強三、四類橋梁的養護監管，加快五類橋梁的加固改造，強化與鐵路靠近及交叉的公路橋梁的安全防護工作。到2010年，建成比較完善的橋隧技術管理體系、行政管理體系和監督檢查體系，全面提高橋隧的養護管理水準。

　　14.依法保護公路設施。進一步加大車輛超限治理工作力度，建立長效治理機制，力爭“十一五”末把超限車輛控制在5%以下。加大公路保護工作力度，分層級開展公路用地確權和登記、路産路權維護、建築紅線控制、清理非法佔用公路用地等綜合治理活動。切實加強公路渡口和鐵路平交道口管理，實現管理規範、秩序井然、通過安全。

　　四、構建並完善以人為本、用戶至上的公共服務體系

　　15.構建公共服務型行業。研究制定以用戶為評判主體的公路服務品質評價標準體系。進一步提升服務理念，拓展服務內涵，推進服務創新，提高服務水準，打造一批具有特色的公路服務知名品牌。讓用戶用最小的成本，使用到安全、順暢的公路設施，感受到出行的便捷與舒適。

　　16.提升出行資訊服務水準。建設並完善“一庫一網一系統”。即，一個標準規範的全國公路數據庫；一個提供公眾出行資訊的人性化公路資訊服務網；一套以公路數據庫為平臺的業務應用系統。構建並完善公路網管理及應急處置中心，以此為基礎，逐步實現全國高速公路網視頻監控，重要路段、重要節點要實現全程監控，為區域路網調度創造技術條件。大力推進全國公路氣象資訊服務。加強交通調度指揮體系建設，通過多種媒介為公眾提供及時、準確、可靠的出行資訊服務。

　　17.提升公共突發事件應急處置能力。按照國家突發公共事件總體應急預案的要求，完善部、省、地（市）、縣四級公路應急組織機構，建立健全資訊蒐集及預警、應急處置、應急保障和監督管理機制，提高公路應急處置能力。

　　18.加強養護施工路段交通組織工作。嚴格執行部頒《公路養護維修作業安全規程》，健全養護施工路段交通組織管理工作制度，加大監管力度，減少養護施工對公路交通的影響。加強養護施工中的環境保護工作，降低施工噪音、揚塵和廢棄物對環境的影響。

　　19.不斷拓展公路服務內涵。提高高速公路服務區、加油站以及其他相關附屬設施的服務水準。逐步建立一、二級公路的基本服務區（點）。推進公路政務資訊公開，完善資訊服務制度。增強規章制度和決策程式的透明度，接受社會監督。推廣養路費聯網徵收經驗。減少收費站的擁堵現象，建立“五縱二橫”鮮活農産品運輸“綠色通道”。積極探索公路服務新模式、新機制。鼓勵和吸引社會力量參與公路服務工作。

　　五、建設並完善科學合理、精簡高效的體制平臺

　　20.深化公路管理體制改革。深刻認識公路的網路性、公益性等基本屬性，按照“分級管理”和“事權統一”的原則，以行政等級分類與路網功能分類為基礎，科學界定各級公路交通主管部門對路網管理的職責。結合國家行政管理體制改革，合理設置公路管理機構，科學劃分各級管理機構事權，提高管理效率。

　　21.規範收費公路管理。進一步加大省級交通主管部門和公路管理機構對收費公路的行業監管力度。健全收費公路監管機制，充分尊重民意，切實維護公路使用者的合法權益。嚴格界定收費還貸與收費經營性公路。政府還貸公路的建設和管理應由不以營利為目的的事業法人組織負責，按照“統籌發展、統一管理”的思路，探索新型的公路投融資機制，實現收費還貸公路的良性迴圈。逐步建立收費公路特許經營制度，規範和擴大利用社會資金。積極爭取增加政府財政投入，嚴格控制收費公路規模，有條件的地方應逐步減少二級公路收費站點。

　　22.強化高速公路管理。著力解決高速公路管理主體多元問題，落實和完善交通主管部門和公路管理機構對高速公路的行業管理，逐步實現以省為單位的高速公路專業化集中管理。圍繞建立公路特許經營制度，逐步完善相關法律法規，規範高速公路資産管理和經營權管理。鼓勵各省積極探索適合本地區的高速公路特許經營管理模式，有條件的地方可先行試點。

　　23.完善農村公路養護管理體系。按照農村公路管理養護體制改革方案的要求，落實農村公路管理和養護責任，強化各級交通主管部門的管理養護職能。建立以政府投入為主的長期、穩定的養護資金來源渠道。建立符合實際的農村公路養護管理體制和運作機制，實現農村公路管理養護的正常化和規範化，做到“有路必養”。在不增加農民負擔的前提下，可以採取多種模式，因地制宜做好農村公路的日常養護。

　　六、培育並完善公平規範、競爭有序的養護工程市場

　　24.穩步推進養護運作機制改革。堅持“管養分離，事企分開”，充分引入競爭激勵機制，從有利於維護社會穩定、有利於改善養護品質、有利於提高投資效益出發，圍繞改革産權制度和理順勞動關係兩個關鍵環節，積極穩妥地推進養護運作機制改革。公路管理部門應逐步把工作重點轉移到監督養護市場運作、維護養護市場秩序上來，逐步建立起符合社會主義市場經濟要求的公路養護新機制。

　　25.大力培育養護工程市場。加快培育統一開放、競爭有序的養護工程市場，全面推行定額養護和計量支付，鼓勵具備資質的養護公司跨區域參與養護工程競爭。對現有道班進行合併改造，加大養護機械投入，提高養護水準和市場競爭力，使其最終發展成獨立參與競爭的市場主體。在養護運作機制改革上，全國不搞一刀切，各地可根據實際情況，採取多種實現形式和途徑。新建公路原則上實行社會化、專業化養護，消化、吸納現有養護隊伍，不再增設固定隊伍。積極爭取優惠稅費政策，完善職工養護保險等有關保障體系。

　　26.紮實做好各項基礎工作。正確處理改革與穩定的關係。妥善解決現有養護職工的社會保障、醫療保險等和補償安置等突出問題，保證職工合法權益。積極爭取對養護企業的稅費優惠政策。按照養護市場運作的客觀規律，抓緊完善公路養護工程市場準入規則和管理辦法，建立健全養護監督、檢測和評價制度。

　　七、建立並完善穩定可靠、保障有力的支援系統

　　27.構建穩定的資金保障。建立穩定充足的公路養護資金渠道。積極爭取通過轉移支付、返還基金等方式加大政府財政投入。做好稅費改革的準備工作。在國家稅費改革政策實施之前,繼續加強養路費徵稽工作，提高實徵率，確保養路費徵收額與汽車噸位擁有量同步增長，確保國家規費應徵不漏。利用市場機制提高資金使用效率。在新建和改建工程中積極探索吸引社會資金的途徑。在特許經營框架下，採用多種形式規範引入社會資金。

　　28.構建完善的制度保障。健全公路管理法律法規和標準規範體系。改進公路立法工作方法，擴大公眾參與程度，充分反映公路用戶的根本利益，提高公路立法的品質和數量。爭取儘快出臺《公路安全保護條例》。各地要加大地方性法規立法力度，到2010年，爭取形成較為完善的公路管理法律法規體系。依法實施行政許可、行政處罰等行政執法行為，強化對執法行為的監督檢查，建立公路執法考核監督機制。健全行政規章和技術規範。繼續完善公路養護技術政策、技術規範，逐步建立科學合理的公路養護品質和服務水準評價標準體系。

　　29.構建強大的科技保障。提高科技投入，加大公路養護新技術、新設備、新材料、新工藝研究力度，加快科研成果轉化應用。重點開展養護成套技術、公路防災、病害快速檢測診斷和預防技術研究，積極推廣路面材料再生技術、邊坡生物防護技術，提高公路設施的使用品質和壽命，降低工程全壽命成本。大力推廣資訊技術，提高養護管理決策的科學化水準。樹立迴圈發展理念，走資源節約型發展道路。積極推進公路養護機械化進程，全面提高公路養護技術水準和效率。廣泛開展國際交流與合作，發揮後發優勢，提升公路養護管理科技水準。

　　30.構建充足的人才保障。著力培養和造就一支理論素質高、業務功底精、具有全局意識和戰略眼光的高水準管理人才隊伍；著力培養一支數量充足、結構合理、素質優良、具有創新精神的科技人才隊伍；形成一支管理統一、行為規範、具有良好職業道德和奉獻精神的公路從業人員隊伍。採取有效措施穩定基層隊伍，為基層工作人員脫穎而出創造良好環境。努力為基層工作人員創造更多學習交流機會，切實維護好他們的切身利益。

　　31.營造寬鬆和諧的內外部環境。進一步加強公路發展戰略研究研究，使政策制定更具前瞻性也更貼近實際，加強調研和交流，使基層更理解掌握上級意圖，提高政策執行力，形成目標一致、思想統一、政令暢通、上下順暢的行業內部環境。加強與政府和相關部門的溝通協調，主動引導輿論，形成有利於行業發展的政策環境和社會環境，動員各方面力量廣泛參與，使公路養護管理事業上升為全社會共同關注的事業。要樹立各級公路主管部門行業管理的權威，建立各類公路管理相關主體之間的對話機制。

　　八、塑造並展現服務人民、奉獻社會的行業風貌

　　32.建設學習型創新型行業。按照建設學習型和創新型行業的要求，抓好職工教育培訓工作，培養正確的人生觀、價值觀、榮辱觀。努力改善職工隊伍的文化層次和知識水準，使職工隊伍素質符合發展要求。在全行業大力倡導創新精神，激發職工的創新能力。

　　33.構建具有時代氣息和行業特色的公路文化體系。弘揚以“甘當鋪路石、奉獻在崗位，愛崗敬業、艱苦奮鬥”為代表的實幹精神；弘揚以“全國一盤棋、擰成一股繩，團結協作、互相關愛”為代表的團隊精神。在全行業營造一種尊重人、信任人、關心人和理解人的文化氛圍，以合理使用人的能力、綜合開發人的潛能為重心，從文化層面引導職工提高對行業共同價值理念的認同度，培育職工的使命感、歸屬感和自豪感，最大限度地發揮公路職工的自覺性和創造力。要擴大公路文化的感召力和影響力，讓社會公眾在享受公路這種公共産品帶來的快樂中感受到公路行業是一個負責任的行業，把公路打造成展現公路文化、傳承中華文明的紐帶。

　　公路養護管理事業是一項涉及多方面工作的系統工程。任務光榮而艱巨，意義重大而深遠。各地要根據本綱要的原則、目標和任務，按照本地區國民經濟和社會發展規劃以及本地區公路水路交通“十一五”發展規劃的要求，科學制定本轄區公路養護管理事業“十一五”發展規劃。要按照“統一領導、分級管理”的原則，分解落實本綱要所確定的工作目標，創造性地開展工作，確保綱要順利實施。

　　讓我們以“更好地為公眾服務”作為事業發展的核心價值觀，以科學發展觀為統領，凝聚共識，振奮精神，紮實工作，管好養好公路網路，為國民經濟的健康發展，人民群眾安全便捷出行作出我們應有的貢獻！

“十一五”計劃主要任務指標情況