交通運輸部解讀
中華人民共和國交通運輸部2012年1-5號令

　　2012年3月及5月，交通運輸部以部令形式分別發佈了5件涉及行政強制條款的規章修正案，即：《關於修改<道路貨物運輸及站場管理規定>的決定》（交通運輸部令2012年第1號）、《關於修改<道路旅客運輸及客運站管理規定>的決定》（交通運輸部令2012年第2號）、《關於修改<內河交通事故調查處理規定>的決定》（交通運輸部令2012年第3號）、《關於修改<船舶載運危險貨物安全監督管理規定>的決定》（交通運輸部令2012年第4號）以及《關於修改<長江幹線船舶港務費徵收辦法>的決定》（交通運輸部令2012年第5號）。這是我部深入貫徹實施新出臺的《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》），進一步推進交通運輸領域依法行政，建設法治政府的一項積極舉措。 

• 有關背景

　　2011年6月30日，十一屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過了《行政強制法》，並明確于2012年1月1日起施行。這是我國規範行政強制制度，切實維護公民、法人和其他組織合法權益的一部重要法律。為進一步推進該法的貫徹實施，2011年8月14日，國務院下發了《國務院關於貫徹實施<中華人民共和國行政強制法>的通知》（國發〔2011〕25號），要求各地區各部門抓緊對《行政強制法》公佈前制定的法規、規範性文件進行專項清理，對不符合該法規定的，抓緊修改或者廢止。為落實國務院要求，我部對現行有效的226件交通運輸部門規章進行了全面清理，提出了修改及廢止的處理意見。以2012年1至5號部令發佈的5件規章修正案，對清理中提出予以取消或修改的5項行政強制所涉及的規章相應條款予以修訂，以保證交通運輸規章與《行政強制法》規定保持一致，保障交通運輸行政執法行為的合法性，保護管理相對人的合法權益。

• 需要取消或修改的5項行政強制規定的基本情況

　　按照《行政強制法》的規定，清理結果提出的需要取消或修改的5項行政強制中，需要取消的行政強制措施有4項，需要修改的涉及行政強制的規定有1項。這5項需要取消的行政強制規定均沒有明確的上位法依據，屬於規章設定的行政強制規定，因此提出了取消或修改的清理意見。
　　（一）需取消的4項行政強制措施分別是：
　　1、《道路貨物運輸及站場管理規定》中的暫扣證件。第六十一條規定，“道路貨物運輸經營者違反本規定後拒不接受處罰的，縣級以上道路運輸管理機構可以暫扣其《道路運輸證》等道路運輸管理機構頒發的相關證件，簽發待理證，待接受處罰後交還”。其中“暫扣其《道路運輸證》等道路運輸管理機構頒發的相關證件”即屬於暫扣證件的行政強制措施。
　　2、《道路旅客運輸及客運站管理規定》中的“暫扣證件”。第八十二條規定，“客運經營者違反本規定後拒不接受處罰的，縣級以上道路運輸管理機構可以暫扣其《道路運輸證》等道路運輸管理機構頒發的相關證件，簽發待理證，待接受處罰後交還”。其中“暫扣其《道路運輸證》等道路運輸管理機構頒發的相關證件”也是屬於暫扣證件的行政強制措施。
　　3、《內河交通事故調查處理規定》中的“扣留或者封存證書、文書、日誌、記錄簿等”。第二十一條第一款規定：“根據調查工作的需要，海事管理機構可以行使下列權力：...（五）扣留或者封存事故當事船舶、浮動設施、有關設備以及人員的各類證書、文書、日誌、記錄簿等，但要在航行(海)日誌上註明，並向當事方出具注有明確收存日期的收存清單”。該條款中的扣留或封存的對象並不是船舶、浮動設施以及設備，而是船舶、設施、設備以及人員的證書等，扣留或封存這些證書、文書等行為就屬於一種行政強制措施。
　　4、《長江幹線船舶港務費徵收辦法》中的“禁止船舶出境”。第十二條第二款規定：“對偷繳、抗繳船舶港務費的，徵稽機構有權追繳費款、禁止船舶出境，並可依據《中華人民共和國內河交通安全管理條例》，視情節輕重，給予處罰”。其中的“禁止船舶出境”屬於應取消的行政強制措施。
　　（二）需要修改的涉及行政強制的規定
　　涉及《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》中的兩個條款：
　　一是第九條第二款規定：“對報告進入船舶交通管理（VTS）中心控制水域的載運危險貨物的船舶，海事管理機構應當進行標注和跟蹤，發現違規航行、停泊、作業的，或者認為可能影響其他船舶安全的，海事管理機構應當及時發出警告，必要時依法採取相應的強制措施”；
　　二是第三十三條規定：“海事管理機構依法對載運危險貨物的船舶實施監督檢查，對違法的船舶、船員實施相應的行政強制措施”。
　　上述兩個條款中“依法採取相應的強制措施”和“相應的行政強制措施”規定了要採取行政強制措施，但又未設定具體的措施種類。這兩個條款的表述，一是缺乏上位法依據，二是不符合《行政強制法》中對行政強制進行規定的要求，因此應予修改。

• 主要修改情況

　　此次修改規章的總體思路是：一是嚴格依法修改。嚴格按照《行政強制法》關於行政強制措施、行政強制執行的種類、條件等相關規定，對5件規章中的相關行政強制規定進行修改完善，確保修改後的內容切實符合法律規定；二是保障工作銜接。對於依法取消或者修改的行政強制規定，要積極探索其他有效管理手段，轉變管理方式，既能夠有效維護相對人合法權益，又不影響行業管理和服務的總體效果。
　　按照以上思路，以修正案形式對前述5件規章的相關行政強制規定作了如下修改：
　　（一）將涉及"暫扣證書"、"扣留或者封存各類證書、文書、日誌、記錄簿等"這兩類行政強制措施的規定，按照轉變管理方式、規範執法的思路修改為將違法證據"先行登記保存"。
　　這種修改，一方面按照"先行登記保存"進行規定，可以使登記保存的時限、程式等嚴格受到《行政處罰法》的規範，從而避免在原來《行政強制法》沒有出臺的情況下，暫扣、扣留或者封存相關證書、文書等時限、程式等不夠明確，容易對相對人權益造成影響的情況；另一方面，從實際工作來看，這種管理方式對於防範和調查違法行為、維護行業秩序也具有積極的效果。具體修改是：
　　一是將《道路貨物運輸及站場管理規定》第六十一條修改為："道路貨物運輸經營者違反本規定的，縣級以上道路運輸管理機構在作出行政處罰決定的過程中，可以按照行政處罰法的規定將其違法證據先行登記保存。作出行政處罰決定後，道路貨物運輸經營者拒不履行的，作出行政處罰決定的道路運輸管理機構可以將其拒不履行行政處罰決定的事實通知違法車輛車籍所在地道路運輸管理機構，作為能否通過車輛年度審驗和決定品質信譽考核結果的重要依據"。
　　二是將《道路旅客運輸及客運站管理規定》第八十二條修改為："客運經營者違反本規定的，縣級以上道路運輸管理機構在作出行政處罰決定的過程中，可以按照行政處罰法的規定將其違法證據先行登記保存。作出行政處罰決定後，客運經營者拒不履行的，作出行政處罰決定的道路運輸管理機構可以將其拒不履行行政處罰決定的事實通知違法車輛車籍所在地道路運輸管理機構，作為能否通過車輛年度審驗和決定品質信譽考核結果的重要依據"。
　　三是將《內河交通事故調查處理規定》第二十一條第一款第(五)項修改為："對事故當事船舶、浮動設施、有關設備以及人員的各類證書、文書、日誌、記錄簿等相關違法證據可以依法先行登記保存"。
　　（二）將"禁止船舶出境"修改為"不予辦理船舶出港手續"。
　　按照國家相關規定，辦理船舶出港簽證手續的前提條件之一，是已結清了所有規費。因此，利用現有的管理手段，完全可以對船舶不繳納規費的行為進行限制和管理，這樣修改可以與現有規定較好地銜接，並體現行政管理理念的提升，避免頻繁使用行政強制措施，而通過進出港手續辦理等服務環節實現管理目的。具體修改是：
　　將《長江幹線船舶港務費徵收辦法》第十二條第二款修改為："對偷繳、抗繳船舶港務費的，徵稽機構有權追繳費款、不予辦理船舶出港手續，並可依據《中華人民共和國內河交通安全管理條例》，視情節輕重，給予處罰"。
　　（三）將"採取相應的強制措施"和"採取相應的行政強制措施"修改為"採取相應的措施"和"採取相應的行政措施"。
　　考慮到原來的表述不符合《行政強制法》的規定，因此將"採取相應的強制措施"和"採取相應的行政強制措施"修改為"採取相應的措施"和"採取相應的行政措施"。修改後的"相應的措施"和"採取相應的行政措施"僅指法定職權範圍內的執法部門可以採取的一般的行政管理措施。這樣修改，既維護了正常的管理秩序，又有利於保護相對人的合法權益。具體修改是：
　　將《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》第九條第二款修改為："對報告進入船舶交通管理（VTS）中心控制水域的載運危險貨物的船舶，海事管理機構應當進行標注和跟蹤，發現違規航行、停泊、作業的，或者認為可能影響其他船舶安全的，海事管理機構應當及時發出警告，必要時依法採取相應的措施"。將第三十三條第一款修改為："海事管理機構依法對載運危險貨物的船舶實施監督檢查，對違法的船舶、船員依法採取相應的措施"。