深化“放管服”改革 推動構建全國統一公路養護市場——《公路養護作業單位資質管理辦法》解讀

日前，交通運輸部出臺《公路養護作業單位資質管理辦法》（交通運輸部令2021年第22號，簡稱《辦法》）。《辦法》的頒布將全面指導公路養護市場規範管理工作，促進市場要素合理流動，維護公共利益和養護市場秩序，保證公路養護工程品質和安全，促進公路養護高品質發展。

《辦法》出臺後，交通運輸部將修訂完善與《辦法》相關的制度規定，做好政策配套銜接，形成養護市場管理制度體系閉環。為便於各地更好地理解《辦法》，抓好貫徹落實，現就相關內容解讀如下：

一、《辦法》出臺背景

2003年，為培育發展公路養護市場，原交通部發佈了規範性文件《公路養護工程市場準入暫行規定》。2011年頒布實施的《公路安全保護條例》，進一步明確設立了養護作業單位資質許可，並授權交通運輸部制定資質管理辦法。該許可一直列入國務院公佈的行政許可事項清單，並明確為中央指定地方實施。自2012年起，交通運輸部啟動了養護作業單位資質管理辦法起草調研工作，就養護作業範圍、養護市場定位、市場監管方式等深入開展研究。與此同時，各省級交通運輸主管部門依據《公路安全保護條例》在管理實踐中開展了公路養護作業單位的資質許可，25個省（區、市）通過地方立法規定了地方養護作業單位資質條件。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關於從事生産經營活動事業單位改革的指導意見》後，不少地方從事公路養護工作的事業單位逐步改制轉企，公路養護市場化程度和養護工程效率進一步提高。總體上看，經過多年的努力，我國公路養護市場培育富有成效，各地在實踐中積累了豐富經驗，逐步形成了比較完備的制度規範體系，對促進公路養護高品質發展起到了積極作用。但由於各地養護作業單位資質條件差異較大、內容粗細不均、準入門檻高低不一，不利於進一步形成統一開放、競爭有序的全國養護作業市場。

黨的十九屆五中全會提出，全面深化改革，構建高水準社會主義市場經濟體制。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合。要激發各類市場主體活力，建設高標準市場體系，加快轉變政府職能。為全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，落實黨中央、國務院關於深化“放管服”改革，優化營商環境的相關要求，交通運輸部公路局、法制司在深入調查研究、廣泛徵求意見的基礎上，形成了公路養護作業單位資質管理規定，並按程式報批印發了《辦法》。

二、《辦法》出臺的意義

一是適應全面依法治國新要求，推進行業治理體系和治理能力現代化的重要組成。根據全面推進依法治國的要求，公路養護需要進一步完善各項法律法規、規章、制度及標準規範。出臺《辦法》是適應依法行政和法治管理要求，將法治思維和法治方法貫穿到公路養護管理各環節，提高行業治理能力，推進依法治路的重要組成。近年來，隨著國家財稅體制改革、事業單位改革、綜合執法改革等重大改革走向深入，出臺《辦法》有利於規範和發展全國統一開放的公路養護市場，培育和引導我國公路養護市場健康有序發展，有效調動社會力量參與公路養護，創新養護服務供給模式，構建多層次、多方式的公路養護供給體系，對於厘清政府和市場的邊界，破除制約高品質發展的體制機制障礙，推動各項改革部署在基層的有效落實具有重要作用。

二是推進“放管服”改革，優化營商環境的關鍵舉措。從站位上看，出臺《辦法》能夠有效統一和規範各地公路養護資質管理，通過優化公路養護資質分類分級、簡化審批要求和辦理程式等，有利於把該管的管住、該放的放活，做到放管結合、放管並重，進一步激發市場主體活力與競爭力，讓市場在養護市場的資源配置發揮決定性作用。從手段上看，通過出《辦法》能夠進一步促進各地放寬公路養護市場準入、試點養護資質告知承諾制等，有利於落實“鼓勵準入，嚴格監管”的政策導向，使政府部門能夠騰出更多精力來加強事中事後監管，保障市場公平競爭，使市場“活而不亂”。從價值上看，出臺《辦法》不僅是政府部門管理理念的轉變，也是進一步轉變政府職能，從促進中小企業發展、便利申辦人辦事、幫助採購人遴選優質企業等各個方面，改善公共服務供給，讓企業和群眾享有更多獲得感、幸福感，為社會提供更加優質高效公共服務的重要途徑。

三是推動公路高品質發展，構建新發展格局的重要支撐。構建新發展格局，要求交通運輸內提質效、外保安暢、當好先行。已建成的大規模存量公路交通網路是當前暢通國內大迴圈的重要紐帶和基礎支撐，公路養護工作的好壞不僅影響公路功能的有效發揮，還影響廣大人民群眾生命財産安全和公共安全。而與新改建工程“一張白紙繪藍圖”相比，公路養護是“在藍圖上繪藍圖”，具有更高的技術含量、更大的技術難度。通過出臺《辦法》，有利於全面提升我國公路養護專業化水準，提高養護工程品質安全水準，推動公路養護高品質發展。從而盡可能降低因養護問題引發的交通阻滯、交通安全問題，充分發揮公路交通對於優化城鄉空間結構，保障商品和要素流通、暢通經濟迴圈的重要作用，保障商品和要素實現更快捷、低成本、準時可靠的流動，更好支撐國內大迴圈。

三、《辦法》的主要思路

《辦法》的主要思路：一是立足於“放”，激發市場活力。進一步統一、合併養護作業資質，大幅簡化資質設置序列；同時，適當降低許可條件，放寬對企業資金、主要人員、工程業績和技術裝備等的條件要求，進一步推動養護工程市場化，從根本上激發市場主體活力和發展內生動力。二是立足於“管”，創新管理方式。建立審批資訊互通共用機制、社會公開機制、事前事中事後全鏈條監管機制，推進資質許可告知承諾制改革，加強信用管理，構建以信用為基的新型市場監管體系。三是立足於“服”，真正便利於民。儘量精簡審批程式，簡化申報材料要求，推行全國公路養護資質網上申辦、跨級聯辦、公開查詢等，提高服務效率，減輕企業負擔，降低社會成本。

四、《辦法》的主要內容

一是科學合理設置全國統一的公路養護作業單位資質類別和條件。在保證養護作業安全和品質前提下，進一步精簡資質類別，合理降低資質條件。將作業單位資質分為路基路面、橋梁、隧道、交通安全設施等4個序列共 7個等級，對作業單位應具有的能力、業績、人員、設備、財務狀況等條件提出要求，並明確了各等級從業範圍。明確要求各地執行統一的養護作業單位資質類別和條件要求，不得另行設置公路養護作業單位資質，防止出現地域壁壘等問題。

二是推動實施網上申報、一次審批、全國通用。 交通運輸部將指導各省級交通運輸主管部門建立網上申報、審批和監管服務平臺，自明年1月起實現網上申報、審批和監管，優化申請流程和政務服務，便利市場主體。明確規定公路養護資質經省級交通運輸主管部門審批許可後，5年內有效，在全國範圍內適用。許可決定及時向社會公開。

三是開展養護作業單位資質實施告知承諾制試點。明確路基路面養護乙級資質在自由貿易試驗區內實行告知承諾，簡化申請材料，縮短辦理時限，降低制度性交易成本。明確對承諾事項的核查要求，確保落實到位。

四是全面加強養護作業單位資質事中事後監管。落實監管責任，明確監管主體、內容、方式以及撤銷、登出資質的情形。拓寬監管措施，建立違法地交通運輸主管部門與許可機關的資訊通報制度和信用評價制度。

五是做好政策出臺前已取得資質的銜接。考慮到實踐中部分市場主體已經取得地方的養護作業單位資質，為了保證養護作業市場平穩有序，明確本《辦法》實施前已經依法取得養護作業資質的單位，可在資質證書有效期內按照原許可的範圍、區域繼續從事養護作業活動。

五、《辦法》出臺後相關貫徹落實工作舉措

一是印發貫徹落實《辦法》的通知。《辦法》出臺後，交通運輸將於近期印發貫徹落實《辦法》的通知，督促各地切實履行法定職責，及時開展公路養護作業單位資質審批及管理工作，切實做好“一地審批，全國通用”。在此基礎上，積極運用大數據、網際網路等資訊技術手段，指導各地加強對養護作業單位的事中事後監管，並向社會公佈有關監管成果。

二是搭建網上監管和服務平臺。近期，交通運輸部將編制下發《公路養護作業單位資質審批平臺建設技術申報指南》，指導各地加快構建完善公路養護作業單位資質網上監管和服務平臺。在此基礎上，將各省公路養護作業單位資質審批和監管情況接入部網站，實現互聯互通、資訊共用、社會公開。

三是加快完善公路養護信用和招標投標等配套政策。交通運輸部將組織技術單位總結北京、上海等地做法，對標國內國際先進經驗，抓緊研究出臺公路養護招標投標、信用管理相關政策，規範公路養護市場行為，構建以信用為基礎的新型市場監管體系；通過創新監管理念、監管制度和監管方式，建立健全貫穿市場主體全生命週期，銜接事前、事中、事後全監管環節的服務和監管機制，不斷完善我國公路養護市場管理，進一步提升我國公路營商環境的整體國際競爭力。