【以案釋法】錢某對某市交通運輸委員會行政處罰行為的行政復議案

【基本案情】

申請人：錢某

被申請人：某市交通運輸委員會

2017年6月8日淩晨，錢某駕駛出租汽車運載趙某等2名乘客從某機場到某商業區。在營運過程中提出，打表大概需要100多元，錢某建議乘客支付80元並允許路上再搭載其他客人。乘客拒絕了該提議，要求其打表計費。其間，乘客質疑計價器計費有問題，錢某認為沒有問題並提出可以讓乘客換乘其他車輛，乘客立刻説“那你把我們放下來”。錢某遂靠邊停車，同時未收取乘客下車前産生的服務費。乘客下車後向某市交通運輸委員會投訴。

由於乘客並未提供發票，亦未對計價器金額拍照，某市交通運輸委員會接到投訴後，通知錢某將涉案車輛開過來接受檢查，但未發現計價器有問題。某市交通運輸委員會依據錢某未運載趙某到達目的地的事實、雙方的筆錄、現場錄音，認定錢某存在無正當理由中斷服務的行為，並依據《某市客運出租汽車管理條例》對其作出責令改正並罰款1千元的行政處罰決定。錢某不服，提出行政復議申請。

申請人稱：被申請人某市交通運輸委員會不應對其進行處罰，理由是乘客所有投訴均不成立。一是乘客投訴議價，錄音上沒有議價。二是乘客投訴計價器有問題，經執法人員檢測計價器沒問題。三是乘客投訴半道甩客，根據錄音，申請人與乘客協商後，乘客自願下車。四是乘客下車時計價器計費11元，申請人沒收費。因此，被申請人認定申請人無正當理由中斷服務的結論不正確。

被申請人答覆稱：客運出租汽車作為公共交通的重要組成部分，是一張流動的城市名片，反映著一個城市的文明程度和服務水準。客運出租汽車駕駛員應致力為乘客提供良好的服務，其中最基本的要求是為乘客提供連續非中斷的服務。駕駛員中斷服務只能發生在營運途中車輛故障等客觀不能運送乘客的情形，或在乘客拒絕駕駛員繼續服務的情況下適用。在本案中，根據證據材料證實，駕駛員錢某在乘客並未提出換車的情況下要求乘客換車，且乘客對駕駛員在該營運過程中不顧乘客安全並中斷服務行為表示十分不滿，駕駛員錢某提出的復議理由“與乘客協商，乘客自願下車”與上述客觀情況不符，也不存在駕駛員可以中斷服務的其他情形。因此，錢某的行為違反《某市客運出租汽車管理條例》相關規定，事實清楚，證據充分，對其進行批評教育並依據《某市客運出租汽車管理條例》第四十六條第八項之規定，給予其責令改正並罰款1千元的行政處罰決定，適用法律正確，處罰程式合法，懇請維持行政處罰決定。

【復議決定】

復議機關經審理認為：某市交通運輸委員會對主要事實認定不清楚，證據不充分，根據《行政復議法》第二十八條第（三）項的規定，撤銷該行政處罰決定。

【焦點問題評析】

本案錢某無正當理由中斷服務的行為是否成立。根據《某市客運出租汽車管理條例》的規定，駕駛員在營運過程中無正當理由不得中斷服務。復議機關認為“正當理由”應包括出租汽車在營運過程中發生車輛故障不能正常行駛、乘客主動拒絕駕駛員繼續服務、經乘客同意終止服務等情形，而對駕駛員而言，其不得擅自單方、強行中斷服務。本案中，通過出租汽車的車載視頻資料證實，乘客趙某認為錢某駕駛的出租汽車計價器走的過快而提出質疑，錢某認為沒有問題並提出可以讓乘客換乘其他車輛，乘客立即作出了“那你把我們放下來”的意思表示，錢某沒有收取乘客下車前産生的服務費用。

判定是否“無正當理由解除合同”，應當結合終止服務的原因和乘客意願綜合分析，不能僅以“終止服務是否由駕駛員主動提出”作為判斷依據。結合本案事實，乘客提出“那你把我們放下來”應理解為乘客同意駕駛員終止服務。儘管錢某主動作出讓乘客換乘其他車輛的意思表示，但乘客沒有作出要求錢某繼續為其服務的意思表示，雙方在“終止服務”上達成了一致，錢某為避免繼續服務産生更大的矛盾分歧而終止服務的行為具有合理性，符合對“正當理由終止服務”的解釋，故認定錢某“無正當理由終止服務”的結論不能成立。

【案件啟示】

行政機關在收集和採納證據時應確保全面、客觀。本案中，被投訴人與投訴人是平等主體，乘客和司機之間實質是建立了一個出租汽車公司將乘客送往指定地點、乘客支付對價的旅客運輸合同。行政機關在收集和採納證據時應當準確確定證據採集方向和重點，並對證據進行客觀、全面的分析。乘客投訴計價器有問題，但缺乏證據支援。執法機關在查證事實的情況下，認定證據不足、事實不清，應當作出不予處罰的決定。