【以案釋法】楊某對某公路路政執法支隊行政強制執行行為的行政復議案

【基本案情】

申請人：楊某

被申請人：某公路路政執法支隊

2009年11月，某建設單位修建某省一級公路時，徵用了楊某的林地，楊某所在村委會通過協調，將K49+300m（右幅）公路建築控制區內的土地置換給楊某。2016年8月，楊某開始在建築控制區內修建房屋準備從事經營餐飲業。

2016年8月13日，某公路路政執法支隊執法人員在巡查中發現楊某在某一級公路K49+300m（右幅）建築控制區內修建建築物，認為楊某該行為違反了《中華人民共和國公路法》第五十六條和《某省高等級公路管理辦法》的相關規定。

2016年8月20日，某公路路政執法人員與縣國土資源局工作人員共同責令楊某停止修建建築物，並製作了《責令改正通知書》送達楊某，但楊某拒絕簽收。

2016年9月5日，某公路路政執法支隊與縣政府、縣國土資源局、鄉政府等相關部門工作人員再次共同責令楊某停止施工修建違法建築物，但楊某不聽執法人員勸阻繼續施工。某公路路政執法支隊隨後向其製作了《路政強制措施決定書》。2016年12月10日，楊某就被申請人作出的《路政強制措施決定書》，向某省公路路政執法總隊申請行政復議。

申請人稱：在修建某省某一級公路服務區時，要徵用申請人的2畝林地，申請人不同意。經村委會協調，將本村村民邢某等5人的2畝空閒地置換給申請人並將其平整好，而平整好的土地恰好在公路建築控制區範圍內。另外本村和鄰村部分村民在此之前也在距公路邊溝15米至20米的公路建築控制區內修建了房屋，但沒有執法人員查處。被申請人作出的《路政強制措施決定書》只針對被申請人，對其他違法行為人沒有處罰，顯失公平，明顯侵害了申請人的合法權益。

被申請人辯稱：楊某在公路建築控制區內修建建築物，最近處距公路邊溝24米。《某省高等級公路管理辦法》第十一條第二款規定：“高等級公路建築控制區範圍，從公路邊溝、坡腳護坡道、坡頂截水溝或隔離柵、界樁外緣以外計算：高速公路為50米，一般公路為30米”。根據以上規定，一級公路的建築控制區應為30米。同時，楊某在法定期限內未履行法定義務，依法應對其修建的違法建築物進行強制拆除。

【復議結果】

復議機關經審理認為：申請人在公路建築控制區內修建的建築物，違反了《中華人民共和國公路法》相關規定。被申請人在查明事實的基礎上，應當依照《中華人民共和國公路法》第八十一條、《公路安全保護條例》第五十六條的規定，作出“責令限期拆除並可處五萬元以下的罰款”的行政處罰。行政機關實施行政處罰，必須嚴格按照《中華人民共和國行政處罰法》規定的程式，但某省公路路政執法支隊沒有規定作出行政處罰決定，屬於程式違法。復議機關最終決定，撤銷某公路路政執法支隊作出的《路政強制措施決定書》，責令某公路路政執法支隊限期60日內重新依法作出行政處罰。

【焦點問題評析】

一、申請人的行為是否屬於修建違法建築。《中華人民共和國公路法》第五十六條規定：“除公路防護、養護需要的以外，禁止在公路兩側的建築控制區內修建建築物和地面構築物。”所以，申請人在公路建築控制區內修建的建築物為非法建築物，申請人在公路建築控制區內修建建築物的行為構成違法行為。

二、被申請人的強制措施是否合法適當。《中華人民共和國公路法》第八十一條規定：“違反本法第五十六條規定，在公路建築控制區內修建建築物、地面構築物或者擅自埋設管線、電纜等設施的，由交通主管部門責令限期拆除，並可以處五萬元以下的罰款。逾期不拆除的，由交通主管部門拆除，有關費用由建築者、構築者承擔。”根據以上分析，鋻於申請人構成在公路建築控制區內違法修築建築物的行為，被申請人可據此作出行政處罰。

但根據原《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條（現《中華人民共和國行政處罰法》第四十四條）、第三十八條（現《中華人民共和國行政處罰法》第五十七條）、第三十九條（現《中華人民共和國行政處罰法》第五十九條）的規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利。對確有應受行政處罰的違法行為的，根據情節輕重及具體情況，作出行政處罰決定，且應當製作行政處罰決定書。

按照以上相關規定，對申請人在公路建築控制區內修建違法建築物和構築物的行為，應依法責令限期拆除，並可以作出行政處罰。對申請人不履行行政處罰決定的，依據《中華人民共和國行政強制法》第三十四條、第三十五條、第三十七條的規定，應當催告當事人履行法定義務。若申請人不履行行政處罰決定確定的義務，應當依照《中華人民共和國行政強制法》的有關規定，申請人民法院依法強制執行。

本案中，被申請人直接製作了《責令改正通知書》送達當事人，在當事人拒絕簽收後，被申請人又直接作出《路政強制措施決定書》，缺失了行政處罰環節，同時自身作出行政強制決定而不是申請法院強制執行，導致程式違法。

【案件啟示】

一、行政機關特別是行政執法機關應厘清行政處罰與行政強制執行的關係。行政處罰和行政強制執行都是針對違反法律規定而採取的行政行為，二者具有承接關係。在行政相對人拒不接受行政處罰時，行政機關可以強制其履行。但二者仍有本質的區別表現在：（1）性質不同。行政處罰是在行政管理相對方違反法律規定的前提下，行政機關為其設定新的義務，直接影響相對方的實體權利義務的行為，本質上屬於制裁性法律責任。行政強制執行以行政管理相對人拒不履行行政決定或法律規定的義務為前提，不添加新的義務，只是強制相對人履行原定的義務。（2）目的不同。行政處罰的目的在於制裁相對人違反法律規定的行為，在於對“過去”違反行為的懲罰；行政強制執行的目的在於督促義務人履行義務，其著眼點在於對“將來”義務內容的實現。（3）實施機關不同。行政強制執行除由行政機關實施外，主要由人民法院依行政機關的申請而實施，而行政處罰只能由行政機關或者法定組織實施。本案上級復議機關撤銷某公路路政執法支隊的行政行為的主要原因是，被申請人沒有下達行政處罰決定並混淆了行政強制執行與行政處罰行為的關係。

二、行政機關特別是行政執法機關應保證行政處罰程式合法。程式合法是正確實施行政處罰的前提。行政機關作出行政處罰決定必須嚴格遵循《中華人民共和國行政處罰法》規定的步驟、方法和期限等程式規定，否則行政處罰行為將涉嫌違法。本案中，被申請人違法事實清楚、證據確鑿，行政機關應當依照法律、行政法規的規定，對其違法行為依法進行處罰，但被申請人在沒有下達行政處罰決定書的情況下，就直接作出路政強制措施決定，屬於程式違法。原《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條（現《中華人民共和國行政處罰法》第二十八條）規定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”本案被申請人的《責令改正通知書》應視為行政機關作出行政處罰行為的一個前置的階段行為，而不能在未下達行政處罰決定書的情況下實施行政處罰。

三、切實加大公路建築控制區內的執法力度和法治宣傳力度。本案中，楊某稱控制區內的土地使用權歸自己所有，修建建築物的土地使用權是經村委會批准的，並向路政執法人員提供了村委會出具的證明材料。經調查，楊某反映的土地置換事宜情況基本屬實。在公路建築控制區內修建建築物、地面構築物等設施，是《中華人民共和國公路法》《公路安全保護條例》等法律禁止的，作為路政執法人員必須對公路建築控制區內的任何建設工程要做到動態掌握，把違法行為控制在初始狀態，盡可能減少行政相對人的損失。同時路政執法機關也應當按照“誰執法誰普法”普法責任制，落實普法任務和責任，加大公路建築控制區管控宣傳的深度和廣度，讓廣大群眾能夠做到“知法、守法、護法”，為路政管理建立一個良好的執法環境。