《關於進一步加強普通公路勘察設計和建設管理工作的指導意見》解讀

日前，交通運輸部印發《關於進一步加強普通公路勘察設計和建設管理工作的指導意見》（交公路發〔2022〕71號，簡稱《指導意見》）。為便於有關單位更好地理解相關內容，切實做好貫徹落實工作，部公路局副局長王太就《指導意見》進行了解讀。

《指導意見》編制的背景和目的是什麼？

王太：《指導意見》主要是在新的發展階段，針對普通公路的特點，指導規範勘察設計和建設管理工作，推動普通公路高品質發展。普通公路是相對於高速公路而言的，包括普通國省幹線公路和農村公路，具有覆蓋範圍廣、服務人口多、公益性強等特點，是公路網路的主體和基礎。與高速公路相比，普通公路更加貼近群眾，貼近民生，承擔著服務交通出行“最後一公里”的重要使命。近年來，我國普通公路發展迅速，普通國省幹線公路通車里程每年增加超過1萬公里，總里程達到76.3萬公里，廣泛連接全國縣級及以上行政區、重要鄉鎮、産業園區、交通樞紐及旅遊景區，其中二級及以上公路比例達到71%；農村公路年均增長超過9萬公里，總里程達446.6萬公里，實現了具備條件的建制村通硬化路的宏偉目標，為脫貧攻堅目標的順利實現和鄉村振興工作的開展奠定了堅實的基礎。

在普通公路快速發展過程中，各級交通運輸主管部門不斷加強工程勘察設計和建設管理，設計水準和工程品質不斷提高。“十三五”期，部先後出臺了綠色公路、品質工程、服務設施提升、“四好農村路”等政策文件和技術標準，各地積極打造示範工程、標桿工程，取得了良好成效。與此同時，普通公路項目多、地域廣、建設投資標準相對較低，容易出現薄弱環節。一是普通公路建設管理以地市和縣為主實施，統籌指導相對較弱。二是有的項目管理不夠規範，報批程式不嚴，有的尚未完全實現建管分離，未能充分發揮監管職能。三是與高速公路等重大項目相比，部分普通公路勘察設計相對薄弱，設計深度和設計文件品質不高，方案針對性不強。四是施工水準不高，工程小而散導致施工集約化程度不高，現場施工管理能力與高品質發展新要求尚有差距。

為進一步加強普通公路新、改建工程勘察設計和建設管理，確保工程品質、安全、進度和投資效益，促進普通公路高品質發展，打造一流公路基礎設施，部公路局在深入調研的基礎上，組織起草了《指導意見》。

立足新發展階段，《指導意見》對普通公路建設的總體要求是什麼？如何落實？

王太：《指導意見》明確了普通公路建設的總體要求，強調嚴格基本建設程式和“四項制度”，落實各方責任，加強技術指導，強化行業監管，規範市場秩序，提升工程品質、安全、經濟、環保水準。一是深化項目前期論證。前期階段是項目決策論證的關鍵階段，公路是分段建設、成網運作的，需要著眼全局統籌路線走廊、技術標準和建養時序等問題，省級交通運輸主管部門加強國省道前期統籌，縣級交通運輸主管部門加強農村公路前期統籌。近期，要著重加快推進省際（區域間）待貫通路段和瓶頸路段的建設改造。二是嚴格建設程式。公路作為基礎設施，一旦實施具有不可逆性，必要的建設程式是保證科學決策和實施效果的前提。《指導意見》強調加強各階段論證報批工作，同時對符合條件的農村公路可以施行簡易審批。三是把握技術政策。《指導意見》強調合理確定普通公路技術等級和技術標準，特別是儘量論證優先利用既有公路，一方面節省投資和佔地，避免對山體和自然環境造成更大影響，另一方面也發揮老路更加貼近村鎮的優勢，更好地體現服務功能；對於局部困難路段，應按照標準規範加強論證，強化安全保障措施。此外，公路投資要避免只重視路面和綠化的誤區，完善排水設施、防護工程和安全設施，提高抗災能力，確保安全耐久；避免將公路行政等級與技術等級直接掛鉤，尤其是農村公路更要因地制宜，不宜片面追求過高的技術等級。

《指導意見》對勘察設計提出了哪些要求、主要解決什麼問題？

王太：理念是先導、設計是龍頭。普通公路建設理念和勘察設計水準雖然總體向好，但仍存在一些問題：一是參建單位水準參差不齊，投資規模相對較小、設計費用不高，市場吸引力不強。二是部分項目建設理唸有待提升，在環境協調、服務功能等方面還需要加強，有的路段實際運作速度偏低。三是勘察設計管理還不嚴格。對普通公路勘察設計重視程度不足，論證調查不夠充分，內部審核把關不嚴，設計方案的針對性和創造性有待加強。四是部分重大技術方案論證不充分。一些山區項目技術指標把握不合理，設計精細化不足，存在大填大挖的現象，有的對原路調查評價不充分，老路利用率低。由於普通公路主要由市、縣具體實施，有的地方技術力量相對薄弱，制約了整體設計水準的提升。

為此，《指導意見》重點圍繞落實勘察設計主體責任、強化設計管理與審查等提出要求：一是規範市場準入。要求依法依規選擇熟悉同類工程、具備較好現場服務能力的優秀勘察設計單位，不得設置壁壘，不提明顯高出工程實際需要的要求，倡導“優質優價”，鼓勵小型項目打包招標。二是落實設計主體責任。要求勘察設計單位健全內部品質控制體系，設計成果要簽署齊全、終身負責，設計變更涉及設計深度等問題的要先明確有關責任；支援勘察設計單位依據合同自主開展設計和評估論證，任何人不得強行要求更改設計方案、降低設計安全水準。三是要加強勘察設計工作。特別是要重視勘察和基礎資料收集工作，編制勘察工作大綱，勘察成果經驗收後提供設計單位，勘察與設計要緊密結合，避免“兩張皮”。四是要重視設計審查。規範審查流程，突出基礎資料、老路利用、結構驗算、安全設施、排水系統等審查重點，減少後期變更，提高工程安全耐久性和投資效益。

《指導意見》對建設管理提出了哪些針對性措施、規範了哪些事項？

王太：我國公路建設經過多年的發展，建立了較為完備的制度體系。但由於普通公路體量小、分散、建設投資標準相對較低，有的項目管理能力偏弱，施工力量不強，施工標準化程度不高，建設水準容易産生波動。《指導意見》鼓勵推行大標段招標、項目群“打捆”招標、“代建+監理”招標、設計施工總承包等承發包方式，吸引有實力的大型單位，提高工程管理能力。

《指導意見》要求建設單位根據工程實際和批復的工期，合理確定設計週期和施工工期；加強合同履約管理與考核、評價，強化造價管理；做好資訊公開，主動接受監督。特別是要及時完成驗收，重點核查批復執行情況和相關設施是否同步建成，邊通車邊改造項目完工後立即開展驗收工作；驗收情況納入計劃執行考核。

為了促進農村勞動力就業，維護農民工權益，《指導意見》提出鼓勵吸納農民工參與公路建設，在小型公路基礎設施建設領域推廣以工代賑，要求依法保障農民工合法權益。

《指導意見》對提升普通公路管理水準有何要求、側重哪幾個方面？各地、各有關單位重點抓什麼？

王太：為明確工作抓手，《指導意見》強調“四個提升”，即“提升公路建設理念、提升勘察設計水準、提升工程建造水準、提升項目管理水準”。

提升公路建設理念。要求合理確定方案和技術指標，注重生態景觀，加強廢舊材料迴圈利用；完善配套設施、服務功能、智慧感知系統等。特別是加強普通國省道平面交叉口“平改立或渠化設置”及特殊路段改造提升，這是在總結浙江省近年來普通國省道提標、提速、提質“三提工程”經驗的基礎上，進一步明確普通國省道安全、快速、高效的功能目標。

提升勘察設計水準。各地可結合本地區普通公路建設發展的特點，認真研究普通公路勘察設計工作，研究提升設計品質的針對性舉措，包括但不限于：編制典型專業工程通用圖和設計要點；統籌前期工作，依據批准的規劃及早做好項目儲備，避免設計週期不足；加強基礎資料收集，特別要重視防洪排水設計，提高防災抗災能力。

提升工程建造水準。施工標準化工作在公路建設領域已具備較好的基礎，對於提升建設施工管理水準等發揮了重要作用。針對普通公路相對分散的特點，《指導意見》提出結合項目實際情況，因地制宜推行混凝土集中拌和、材料集中加工、構件集中預製、資訊集中管控和智慧工地建設。針對邊通車邊施工項目，強化臨時安全設施規範化設置，提升施工路段安全保障水準。

提升項目管理水準。項目法人的管理水準決定了工程建設的水準，項目管理專業化是現代工程管理的基本要求之一。《指導意見》要求普通國省道項目規範現場建設管理機構設置，農村公路項目要明確項目法人並由具備技術管理能力和經驗的人員進行管理，逐步實行建管分離。PPP項目可以根據合同創新監理體制、檢測工作流程，完善設計變更程式，設計施工總承包項目要加強設計審查和變更管理。

《指導意見》如何落地，有何保障措施？

王太：交通運輸部從落實監管責任、加強監督檢查、完善保障機制、鼓勵試點示範四方面提出了保障措施。

一是落實監管責任。為發揮地方積極性，一些地方不同程度下放了普通國省幹線公路建設管理許可權。《指導意見》要求進一步明確普通國省幹線公路建設管理責任分工，強化對市、縣交通運輸主管部門的指導。

二是加強監督檢查。提出各級交通運輸主管部門根據職責分工加強對項目建設全過程的監督檢查，推動將普通公路建設納入政府目標考核體系。部將加強對普通公路項目的督查抽檢，加大管理力度。

三是完善保障機制。良好的建設環境和要素保障是保證項目順利實施的必要條件。《指導意見》提出推動建立政府主導、部門參與、多方聯動的建設協調機制，落實資金、土地、建築材料等要素資源，協同做好前期工作及徵地拆遷、路域環境整治等工作，保障良好的建設環境。

四是鼓勵試點示範。鼓勵各地將普通公路建設“四個提升”納入交通強國試點，要求將試點項目實施情況及時報部。部公路局加強指導跟蹤，適時組織開展普通公路勘察設計和建設管理交流工作，對試點示範優異地區和項目予以通報表揚。

相關政策：交通運輸部關於進一步加強普通公路勘察設計和建設管理工作的指導意見