一、立法必要性
目前，我國渡口總計有1.8萬餘道，渡船約有2.27萬艘，在服務民生、解決群眾基本交通需求方面特別是在經濟欠發達地區和山區發揮著重要作用。與此同時，由於佔一半以上的渡口、渡船為非經營性的義渡、半義渡，政府財政投入明顯不足，渡口渡船標準化改造明顯滯後，管理不規範。東西部發展很不平衡，渡口渡船安全條件及渡運人員素質差別較大，存在著較大的安全隱患。2002年至2004年連續發生了3起死亡30人以上的渡運安全事故。2005年以後，渡運事故仍時有發生，特別是2012年死亡10人以上的事故中，渡運事故佔了75%。從現有的管理制度看，《內河交通安全管理條例》第五章“渡口管理”規定了原則性要求，但缺乏配套制度作相應支撐，使這些管理要求不夠明確具體和具可操作性。因此，急需制定一部全面規範內河渡口渡船安全管理的規章。
二、制定過程
從2013年9月著手，部成立了專題研究小組組織起草工作，先後開展了三次調研，深入基層聽取渡口渡船管理部門、縣鄉人民政府、渡船船員、渡工代表等各方意見，實地考察了不同類型的渡口，多次集中研究起草。形成徵求意見稿後上網和發文徵求了社會和各省交通運輸主管部門、海事管理機構意見。在研究和吸收採納意見的基礎上，于2014年3月再次赴貴州、湖北、江蘇進行針對性調研和集中研討、修改，形成了送審稿並再次徵求意見。根據反饋意見對送審稿反覆修改完善，形成了送審修改稿。送審修改稿經我部部務會審核通過，以部令的形式予以發佈。
三、基本結構和主要制度
該規章共七章51條。在《內河交通安全管理條例》確立的各相關方管理職責的基礎上，以渡口、渡船、渡船船員和渡工為主體，以渡口設置、渡船和駕駛人員的條件要求及渡運作為為主要內容，圍繞安全構建了較為系統的管理與監督制度。第一章總則明確了適用範圍、職責分工、安全管理原則；第二章渡口明確了渡口設置審批和條件、渡口運營人安全責任和渡口應急管理；第三章渡船和渡船船員、渡工明確了渡船在檢驗登記、標識、船型、適航、維護、夜航等方面要求以及渡船船員及渡工的資格及駕管渡船的要求；第四章渡運安全明確了渡船裝載、積載、航行的要求、險情處置、渡口水位急劇變化情況的資訊通報等；第五章監督檢查明確了地方人民政府對渡口的監督檢查職責和義務、建立了簽單發航制度，明確了渡口運營人內部安全檢查責任、海事管理機構對渡船的監督檢查職責和義務等；第六章法律責任主要明確違法行為的罰則；第七章附則明確相關概念的定義等。
其中的主要制度有：
（一）關於管理職責
內河渡口渡船安全管理職責既涉及地方政府，也涉及部屬和地方的交通管理部門。本規章如果僅規定交通運輸主管部門及海事管理機構的職責，不能全面、客觀的反映包括縣鄉人民政府在內的各方管理職責。鋻於《內河交通安全管理條例》第五章“渡口管理”已明確了縣級人民政府的職責，《國務院關於加強內河鄉鎮運輸船舶安全管理的通知》也要求各地人民政府明確縣鄉政府的管理責任和許可權，同時要求由鄉鎮人民政府設立水上安全管理機構或管理人員，負責安全檢查。因此，本規章依據上述規定，採取援引的方式，按照分級負責、屬地管理的原則，確立了由部主管全國；縣級政府負責渡口設置審批並指定有關部門負責實施安全管理；鄉鎮人民政府對鄉鎮渡口安全管理；各級海事對渡船安全實施監督管理的管理體制。
（二）關於管理制度的適用性和可行性問題
由於東西部地區發展的不平衡，內河渡口渡船的經濟條件、規模及設施設備的配備等方面現狀差別較大。在充分調研及徵求意見的基礎上，本規定本著既保證安全管理需要、又考慮現實可行的原則，在制度設定上著重解決涉及安全的重要環節和主要問題，把住安全的關鍵性關口。同時，也對不同經濟條件的渡口渡船作出了區別性規定，使本規定基本要求切實可行，同時也不能完全依從於現狀，對確實不符合安全要求的，該停的停，該處罰的處罰，以保證渡運安全。
（三）關於渡船及渡船船員、渡工的特殊規定
渡船應當納入船舶管理，但又有其特殊性，在檢驗、登記的要求及設施配備、船員配員等方面的要求上不能完全按照船舶來管理。渡船的船員和渡工也是一樣，由於地區經濟發展和實際條件的差異性，鄉鎮渡口、義渡、半義渡的渡船駕駛人員無法滿足《船員條例》規定的船員條件，而群眾出行又離不開這些渡口。因此，本規定按照既要強化安全管理，又要使之具可行性的原則，對渡船通過制定專門的渡船檢驗技術規範解決其安全條件問題；對渡船和渡工一是明確載客12人以下的渡船明確可以僅配備渡工；二是要求渡船船員取得船員任職證書，渡工經過駕駛技術和安全培訓後取得渡船駕駛資格。同時明確了縣鄉人民政府和渡口營運人的安全教育培訓義務。
（四）渡運人數統計與簽單發航
渡船一旦發生突發性事件，往往會造成群死群傷的惡性事故，影響社會穩定和諧。為確保渡船事故後能迅速確定遇險人數，本規定明確要求渡船應當核查每航次渡船載客數量及車輛駕駛員等隨船過渡人員數量，並如實記錄。同時，對於渡運量較大且具備一定條件的鄉鎮渡口，明確鄉鎮人民政府建立簽單發航制度，即在渡船開航前清查乘員數量及核查積載和開航條件，以保證安全。
（五）關於現行《公路渡口管理規定》的處理
1990年交通部第11號令發佈了《公路渡口管理規定》，僅限于對公路主管部門管理的連接公路專供機動車渡運的渡口。而調整的事項又較寬，包括規劃、建設、管理及安全監管等。目前這種性質的渡口數量很少，隨著撤渡建橋還會越來越少。考慮到這種渡口在安全監管的要求上與其他渡口並無差異，因此，本規章將現行《公路渡口管理規定》中有關安全管理的內容吸收了進來，而關於規劃、建設和管理的內容可通過公路法規解決。因此，本規章生效的同時，《公路渡口管理規定》予以廢止。
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