《道路運輸業“十二五”發展規劃綱要》解讀

　　2011年10月20日，交通運輸部正式印發了《道路運輸業“十二五”發展規劃綱要》（交運發〔2011〕590號，以下簡稱《規劃綱要》）。《規劃綱要》貫穿“加快轉變發展方式、發展現代道路運輸業”這條主線，包含了道路運輸“十一五”發展回顧，“十二五”面臨的形勢和要求、發展思路和目標、重點任務和保障措施等方面內容，體現了道路運輸業發展的時代要求，是指導“十二五”時期道路運輸發展的重要綱領性文件。

《規劃綱要》編制過程
　　按照交通運輸部黨組的要求，2009年9月，道路運輸司召開了道路運輸“十二五”規劃編制的專題會議，明確了規劃編制的總體工作目標、工作任務和具體要求；2010年5月，經過深入調研和緊張工作，形成了規劃的中間成果；在此基礎上，司分別組織了兩次由行業內外專家參加的諮詢論證會，廣泛徵求各方面意見；2010年7月，司將修改完善後的規劃初稿在全行業徵求意見，並通過網路等媒體廣泛徵求公眾意見和建議；2011年4月；著手徵求部內有關司局的意見，經過近半年的反覆修改論證，形成了送審稿，經9月22日部黨組審議，原則通過了《規劃綱要》，修改後再次徵求部內相關司局意見，最終於10月20日正式印發了《道路運輸業“十二五”發展規劃綱要》。

《規劃綱要》的主要內容
　　《道路運輸業“十二五”發展規劃綱要》是按照國務院賦予交通運輸部在道路運輸管理上的所有職責和工作要求制訂的。《規劃綱要》全文由前言和五章組成。第一章是“十一五”發展回顧，主要分析了“十一五”道路運輸業發展取得的成績和存在的主要問題。第二章是“十二五”道路運輸發展面臨的形勢和要求。第三章是“十二五”發展的思路和目標，包括指導思想、基本原則、發展目標，這部分是規劃的核心內容，也是對經濟社會和道路運輸發展時代特徵與要求的集中體現。第四章是重點任務，圍繞所確定的主題和目標，從“旅客運輸、貨物運輸、出租汽車、運輸輔助業、國際道路運輸、樞紐場站、安全監管與應急保障、資訊化建設、綠色運輸”九大方面，部署“十二五”道路運輸發展的重點任務。第五章是保障措施。主要從加強制度建設，夯實行業法治基礎；創新政策手段，強化政策支援力度；理順體制機制，提高行業管理效能；強化隊伍建設，提升隊伍整體素質等四個方面，提出了保障行業發展規劃目標實現的政策措施。

《規劃綱要》的總體框架概括為：
　　總體框架概括為：“一個主題、五大理念、五類目標、九大任務、四個支撐”。

　　——一個主題：以發展現代道路運輸業為“十二五”道路運輸行業發展的主題。
　　——五大理念：以現代道路運輸業的五大內涵——“一體化、集約化、精細化、資訊化、低碳化”為“十二五”道路運輸發展必須堅持和秉承的五大基本理念。
　　——五類目標：根據“十二五”發展形勢和要求，圍繞現代道路運輸業的內涵，從“更安全、更高效、更便捷、更可靠、更綠色”五個方面，提出“十二五”道路運輸業的發展目標。
　　——九大任務：圍繞所確定的五大類目標，從“旅客運輸、貨物運輸、出租汽車、運輸輔助業、國際道路運輸、樞紐場站、安全監管與應急保障、資訊化建設、綠色運輸”九大方面，部署“十二五”道路運輸發展的重點任務。
　　——四個支撐：圍繞各項重點任務，分別從制度建設、政策體系、體制機制、隊伍建設四個方面，提出相關保障措施，支撐九大任務的順利實施。

《規劃綱要》體現了三個方面的特點：
　　一是規劃的主題上。《規劃綱要》緊緊圍繞國家“十二五”經濟社會發展的戰略要求和部黨組推進現代交通運輸業的總體部署，明確提出了“以加快轉變發展方式、發展現代道路運輸業為主線，立足理念、政策、體制機制和技術的全面創新，促進結構調整和産業升級”的道路運輸發展的指導思想。確立“現代道路運輸業”這個主題，充分體現了國家在“十二五”期間以加快轉變經濟發展方式為主線，以經濟結構的戰略性調整為主攻方向的根本要求。同時，發展現代道路運輸業的目標取向也是部黨組著力構建現代交通運輸業的重要內涵和道路運輸自身發展規律的內在要求。
　　二是在規劃的內容上。《規劃綱要》涵蓋了國務院賦予交通運輸部在道路運輸管理上的所有職能，包括道路客運、道路貨運、機動車維修、機動車駕駛員培訓，以及新增的出租汽車客運、汽車租賃和地鐵與軌道交通運營及物流市場管理的職責（注：城市公交“十二五”相關發展規劃另行單獨編制）。《規劃綱要》不僅確立了以上各個業務領域在“十二五”期間發展的重點任務，而且對於支撐行業發展的資訊化建設、綠色運輸、安全應急以及法規制度、行業政策、體制機制、隊伍建設等都提出了明確的要求，力求實現以《規劃綱要》為引領，全面指導道路運輸行業的科學發展。
　　三是在規劃的結構上。《規劃綱要》圍繞發展現代道路運輸業這一主線，以“城鄉客運一體化、貨運組織集約化、管理與服務精細化、依託載體資訊化、發展方式低碳化”等“五化”建設為切入點，以為經濟社會發展提供“更安全、更高效、更便捷、更可靠、更綠色”的道路運輸服務的“五個更”為總體目標，部署了“十二五”期道路運輸行業發展的9項重點工作和4項保障措施，同時對於部分需要特別加以説明的發展理念、目標以及重點工程等，規劃通過5個重點專欄的形式進行了強調，《規劃綱要》力求主線清晰、內容完整、重點突出。

《規劃綱要》幾點説明
　　關於規劃的依據。規劃主要依據《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《交通運輸“十二五”發展規劃》的總體部署和要求，同時全面參考和吸收了交通運輸行業各項“十二五”專項規劃的相關成果。
　　關於指導思想。“十二五”期道路運輸業發展的指導思想體現了兩個方面的特徵：一是體現了“十二五”期國家戰略和經濟社會發展的要求，在總量繼續擴大的前提下，強調加快道路運輸業結構調整和促進産業升級，服務國民經濟和社會的發展；二是體現了道路運輸業發展的階段性特徵和自身的發展要求，強調要助推綜合運輸發展，融入現代物流。同時，指導思想確定了未來道路運輸發展的總體方向，即努力構建高效便捷、安全可靠、綠色環保、規範誠信的道路運輸服務系統。
　　關於基本原則。結合“十二五”期道路運輸發展的指導思想以及確定的工作目標，從道路運輸業增長與發展的關係、政府和市場的關係、發展與節能減排的關係、自我發展和綜合運輸協同發展的關係、全局與重點的關係五個方面提出了“十二五”道路運輸業發展的基本原則，充分體現了道路運輸發展要與經濟社會發展需求相適應、與自身發展階段相適應、與資源環境約束相協調的基本要求。
　　關於目標體系的確定。一是總體目標。綜合考慮“十二五”期我國經濟社會發展趨勢、道路運輸業發展條件、發展階段，結合現代道路運輸業的基本內涵，提出道路運輸發展的總體目標：到2015年，現代道路運輸服務體系建設取得突破性進展，道路運輸服務的效率和品質顯著提升，運輸安全監管和應急保障能力顯著增強，資源節約、環境友好型行業建設取得重大突破，法規政策、體制機制進一步完善，市場監管和公共服務能力有新的提高，能夠為經濟社會提供更安全、更高效、更便捷、更可靠、更綠色的道路運輸服務。二是目標分解。採用定性指標和定量指標相結合的方法。定量指標分為預期性指標和約束性指標，有利於理清道路運輸市場中政府和市場的職責，也有利於強化規劃的可操作性。其中預期性指標是政府期望市場發展的方向，主要依靠市場主體的自主行為實現；約束性指標是在涉及公共利益的領域對各級道路運輸管理機構提出的工作要求，在預期性基礎上進一步明確並強化了政府責任。
　　考慮到道路運輸業發展更多依靠市場調節，政府確定道路運輸發展的相關數量指標很難對道路運輸發展産生實質性的影響，且在推進現代道路運輸業發展過程中，應當在關注數量增長的同時，更加關注結構優化、發展品質的提升，因此在指標選取時更多考慮採用相對指標替代絕對量指標。指標值的確定主要根據發展現狀及對“十二五”期的相關預測，結合國家和行業發佈的相關規劃、專項意見等，綜合考慮確定。
　　關於發展指標的預測。指標的預測主要運用時間序列法、線性回歸、彈性系數法等方法，在對“十二五”經濟社會發展趨勢及對道路運輸的需求預測的基礎上，以道路運輸行業歷年來的各類基礎數據為依據，參考其他運輸行業發展相關指標，對行業發展自身趨勢進行科學預測和判斷，並提出“十二五”道路運輸行業發展的相關指標，最終利用專家經驗法對結果進行修正。
　　規劃綱要共設定發展指標28項，其中約束性指標8項，預期性指標20項。8項約束性指標主要涉及公共利益，集中體現了道路運輸發展中的政府責任，涵蓋了運輸安全、低碳發展、節能環保、普遍服務等相關領域；20項預期性指標主要體現對道路運輸發展的導向性，主要集中在更高效、更便捷、更可靠等依靠市場機制調節的領域。

“十二五”道路運輸發展的重點任務和支撐體系
　　根據“十二五”道路運輸業發展確定的主題和目標，《規劃綱要》圍繞現代道路運輸業發展的要求，部署了九大重點任務和四大支撐保證體系。
　　（一）九大重點任務
　　——構建便捷的客運服務網路，推進城鄉客運一體化。城鄉客運一體化是城鄉居民享受普遍公共服務的先決條件，是新形勢下道路運輸發展面臨的重大戰略任務，也是交通運輸行業做好“三個服務”的重要抓手。當前，推進城鄉客運一體化的體制條件已經具備，“十二五”必須爭取有新的突破。《規劃綱要》在突出城鄉客運一體化的同時，強調了道路客運與其他運輸方式的協調發展，因此提出了3項重點工作，分別為：構建完善的道路客運服務網路，提升整體服務水準；統籌區域與城鄉客運資源配置，促進協調發展；加強與其他運輸方式協同互動，實現優勢互補。
　　——提升貨運組織化水準，服務現代物流發展。促進道路貨運向現代物流的轉型，是發展現代交通運輸業的重要途徑。《規劃綱要》提出了2項重點工作，分別是：創新道路貨運發展模式，提高集約化和標準化水準；著力培育重點貨運物流企業，全面提升物流服務水準。同時，以專欄形式明確了3個重點專項：培育現代物流企業、甩挂運輸試點工程、推進貨運車型標準化。
　　——強化出租汽車市場管理，促進行業穩定健康發展。出租汽車和汽車租賃的行業管理是交通運輸行業新增的重要管理職能，其發展的重點在於法規制度的規範和健康穩定發展。《規劃綱要》提出了3項重點工作，分別是：引導出租汽車科學發展，完善運營管理機制；健全法規制度體系，規範市場經營秩序；建立健全法規標準，促進汽車租賃健康發展。
　　——提升運輸輔助業服務水準，強化規範誠信經營。運輸輔助業是道路運輸行業發展的重要組成部分，“十二五”期要從機動車維修、機動車維修救援網路建設、駕駛員培訓等方面提高其服務水準與能力，給予更多的關注。《規劃綱要》提出了2項重點工作，分別是：推進維修連鎖經營，強化維修品質管理；開展素質教育工程，提升駕駛員培訓品質。
　　——加快國際道路運輸發展，提高運輸服務能力。國際道路運輸作為國家總體外交戰略的組成部分，是我國與周邊國家的經貿發展和互信交流的重要支撐。“十二五”期其發展的重點在優化發展環境和口岸管理建設。《規劃綱要》提出了2項重點工作，分別是：強化對外溝通協調，營造良好的外部發展環境；加強基礎建設，提高國際道路運輸服務能力。
　　——加快樞紐站場建設，提升集約化組織與服務能力。客貨運樞紐站場是道路運輸業發展的重要節點，對於提高道路客貨運輸業運作效率，促進現代物流業發展具有重要的意義。“十二五”期，公路客貨運樞紐都要強調其功能與服務的提升。《規劃綱要》提出了2項重點工作，分別是：加快城鄉公路客運站場建設，提高便捷化服務水準；健全公路貨運樞紐節點體系，提升物流組織能力。同時，以專欄形式明確了2個重點項目：公路客運站場和綜合客運樞紐、物流園區和公路貨運樞紐。
　　——健全安全監管和應急保障體系，提升整體保障能力。安全生産是道路運輸工作永恒的主題；隨著自然災害和突發事件的不斷增多，加強應急保障能力建設也是道路運輸發展面臨的巨大挑戰。“十二五”期間，道路運輸安全管理的突出特點在於“精細化”，側重於制度設計、監管手段的“精、準、細、嚴”；應急保障突出應急機構與應急機制建設。《規劃綱要》共提出了3項重點工作，分別是：加強安全源頭治理，嚴格各種防範措施；加強重點領域監管，落實企業主體責任；建立應急保障體系，提高應急保障能力。
　　——加快推進資訊化建設，提升道路運輸發展品質。根據部《公路水路交通運輸資訊化“十二五”發展規劃》，《規劃綱要》提出了道路運輸領域資訊化建設的重點工作任務，包括：加強行業管理資訊系統建設，完善基礎資訊平臺；推動企業廣泛運用資訊技術，提高經營管理水準；加快政府公共服務的資訊化建設，提升綜合服務能力。同時明確開展道路運輸市場信用資訊服務系統重大工程和區域物流公共資訊服務平臺、城市出租汽車服務管理資訊系統、道路甩挂運輸資訊平臺示範工程建設。
　　——大力發展綠色道路運輸，促進行業節能減排。通過管理制度、引導政策、運輸組織的創新，促進道路運輸行業的節能減排是構建綠色道路運輸服務體系的重要抓手。《規劃綱要》圍繞行業節能減排、提升行業可持續發展能力，共提出了3項重點工作，分別是：強化節能減排制度建設，加大行業監管力度；加強節能減排政策引導，加快應對氣候變化能力建設；優化運輸生産組織管理，推廣節能管理經驗。
　　（二）四大支撐保障體系
　　為支撐發展現代道路運輸業九大重點任務的全面履行，《規劃綱要》立足政府基本職能，圍繞“制度建設、政策體系、體制機制、隊伍建設”構建四大支撐保障體系，全面強化政府對道路運輸行業的引導和管理：
　　——加強制度建設：制度體系建設是政府道路運輸市場行業管理最為基礎和重要的職能，也是構建“公平、公正、統一、開放”的道路運輸市場體系的關鍵。《規劃綱要》從法律法規、標準規範、基礎制度三大方面，提出了在“十二五”期需要道路運輸部門制定和完善的道路運輸相關制度。
　　——創新政策手段：合理的政策手段是政府發揮其市場引導作用，促進政府調控和市場機制相結合，實現資源優化配置的重要抓手。《規劃綱要》著重從資金保障政策和結構調整政策兩大方面提出了“十二五”期需要積極爭取和研究制定的相關政策。
　　——理順體制機制：“統一管理、權責一致、精簡高效”的管理體制和“部門協作、區域統籌”的溝通機制是確保政令統一和職能履行的基礎保障。《規劃綱要》從理順運輸管理體制、轉變管理職能兩個方面，提出了“十二五”期道路運輸部門在體制機制建設方面的相關要求。
　　——強化隊伍建設：隊伍建設是發展現代道路運輸業的關鍵，《規劃綱要》針對運輸管理隊伍和行業從業人員兩大方面部署了“十二五”隊伍建設的重點任務。管理隊伍建設側重於編制管理、教育培訓、裝備提升等方面。從業人員側重於強化職業資格管理制度。