《國內投資民用航空業規定》解讀

　　日前，交通運輸部以2017年第34號令頒布了《國內投資民用航空業規定》（簡稱《規定》），並將於2018年1月19日起正式實施。為便於各級民用航空管理部門、有關企業以及社會公眾更好地理解相關內容，切實做好貫徹實施工作，現就《規定》修訂出臺的背景、工作過程及主要修訂內容解讀如下：

　　一、起草背景和過程

　　《國內投資民用航空業規定（試行》（民航總局令第148號）（以下簡稱148號令）頒布于2005年，是民航為放寬民營資本準入制定的規章，自頒布以來，對於鼓勵、支援和引導國有和非國有主體投資民航業、規範民航企業之間的投資行為起到了積極促進作用。

　　近年來，國家政策、民航行業發展戰略、市場環境以及市場主體需求等已發生巨大變化。黨的十八屆三中全會提出要全面深化國企改革，發展混合所有制，國務院也相繼發佈《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》《國務院辦公廳關於進一步做好民間投資有關工作的通知》等系列國企改革和鼓勵民間投資的政策文件。《國務院辦公廳關於推動中央企業結構調整與重組的指導意見》要求“各有關部門要明確國有資本分行業、分區域佈局的基本要求”“配套出臺相關産業管理政策”。為貫徹落實國家有關精神和要求，民航局對148號令進行了修訂。

　　二、主要修訂內容

　　規章分為總則、投資準入、法律責任、附則四章，共二十四條。其中，修訂主要內容包括：

　　（一）放寬三大航國有或國有控股要求，允許國有相對控股。

　　148號令規定了中國國際航空股份有限公司、中國東方航空股份有限公司、中國南方航空股份有限公司應當保持國有或者國有控股。本次修改為“對國內投資需要特別管理的公共航空運輸企業應當保持國有控股或者國有相對控股。其中，國有相對控股應由單一國有投資主體及其控股企業相對控股”。同時，在相對控股概念中增加“實際支配”的要求。

　　（二）放寬主要機場的國有股比要求。

　　148號令規定各省、自治區、直轄市政府所在地運輸機場及深圳等9個重要城市運輸機場應當保持國有或者國有控股。本次修改為“納入民航發展規劃的國際樞紐和區域樞紐（以下簡稱樞紐機場），以及具有戰略意義的民用運輸機場（以下簡稱戰略機場）應保持國有獨資、國有控股或國有相對控股。其中，國有相對控股應由單一國有投資主體及其控股企業相對控股。”

　　規章授權民航局制定對國內投資需要特別管理的公共航空運輸企業、樞紐機場以及戰略機場名單。名單將以民航局公告形式發佈。

　　（三）進一步放開行業內各主體之間的投資限制。

　　一是全面放開通用機場和行業其他主體之間的相互投資；二是一定程度放開運輸機場及保障企業對公共航空運輸企業的投資限制，將投資比例控制在5% ；三是一定程度放開運輸機場及保障企業投資全貨運航空公司的限制，保留不得相對控股要求，刪除投資比例不超25%的股比限制；四是縮減對與其他民航企業相互投資有限制的運輸機場的數量，僅納入民航發展規劃中的樞紐機場。

　　三、有關問題説明

　　（一）規章採用負面清單模式。

　　規章第五條規定，“國有投資主體和非國有投資主體可以單獨或者聯合投資民用航空業。但本規定有明確限制的，應當符合其要求。”根據本條規定，除規章明確規定的投資公共航空運輸、民用運輸機場、空中交通管制系統、航空燃油銷售儲運加注方面的限制外，國內各類主體投資通用航空、通用機場、飛機維修、貨運倉儲、地面服務、航空食品生産銷售、停車場、客貨銷售代理、電腦訂座系統服務、航空結算及民航其他相關項目，均無投資準入限制。

　　（二）與其他法規規章的關係

　　148號令除規定國內投資民航業準入政策外，還對投資民航相關領域的許可與監管作了總體性規定，並相應規定了法律責任。隨著民航規章的發展完善，148號令對有關民航專業領域的許可及監管內容已在業務類規章中作了完整規定。本次修訂剝離了有關許可監管及相應的法律責任條款，僅保留國內投資民航業準入政策規定，以保證規章之間的銜接。

　　（三）對民航局鼓勵社會資本投資民用機場有關文件的落實

　　2016年，民航局發佈《關於鼓勵社會資本投資建設運營民用機場的意見》，本次規章修訂落實了《意見》中鼓勵社會資本投資運營民用機場的有關政策，包括進一步放寬主要機場的國有或國有控股要求，允許國有相對控股，對其他民用機場在投資準入方面沒有限制，以更多引入社會資本投資建設民用機場；全面放開通用機場建設，對投資主體不做限制；允許社會資本通過政府與社會資本合作等方式參與民用機場的建設和運營等。

　　（四）加大違法行為處罰力度

　　為保障規章有效實施，除通過“民航企業及機場聯合、重組和改制許可”“公共航空運輸企業經營許可”等許可項目實現對企業投資行為的事前管控外，本次修訂還對有關投資違法行為新增了處罰條款，並通過將處罰記入守法信用資訊記錄，增加企業的違法成本。