《公路水運工程品質監督管理規定》解讀

　　日前，交通運輸部發佈了《公路水運工程品質監督管理規定》（以下簡稱《規定》），自2017年12月1日起施行。為便於交通運輸主管部門、有關市場主體更好地理解該規定的相關內容，切實做好貫徹實施工作，現就《規定》出臺的背景及主要內容解讀如下：

　　一、修訂背景

　　自1999年以來，交通運輸部在公路水運工程品質監督管理方面先後出臺了3部規章，分別是1999年《公路工程品質管理辦法》（交公路發〔1999〕90號）、2000年《水運工程品質監督規定》（交通部令2000年第3號）和2005年《公路工程品質監督規定》（交通部令2005年第4號)，對加強品質監管工作發揮了重要作用。近年來，公路水運工程建設任務日益繁重、建設與管理模式不斷創新，經濟社會發展對品質工作的要求越來越高，公路水運工程品質監督管理工作面臨著轉變政府職能和強化事中事後監管，以及轉變發展方式、突出節能環保和安全發展理念的新常態，品質監管方式、手段等都要相應豐富、完善和調整，將監管工作新經驗上升到制度層面，對不合時宜的方式方法作出調整。此外，目前立法零星化、碎片化的狀況亟待需要改變。因此，有必要對現行的3部規章進行全面修訂整合，形成新的《規定》。

　　二、主要內容

　　《規定》共五章49條，分別為總則、品質管理責任和義務、監督管理、法律責任、附則。主要內容是：

　　一是明確了部與長航局及各級交通運輸主管部門在公路水運工程品質監督管理上的職責分工。在部級層面，《規定》第四條第一款規定：“交通運輸部負責全國公路水運工程品質監督管理工作。”同時根據中編辦關於長航局的職責規定，規定部長江航務管理局按照規定的職責對長江幹線航道工程品質監督管理。在地方層面，《規定》明確縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門按照規定的職責負責本行政區域內的公路水運工程品質監督管理工作。考慮到當前品質監督工作實際，根據《建設工程品質管理條例》中相關規定，《規定》明確，公路水運工程品質監督管理，可以由交通運輸主管部門委託的建設工程品質監督機構具體實施。

　　二是明確了各從業單位在品質管理方面的責任和義務，切實做到參建單位品質管理責任明確，責任可落實、可追究。《規定》在要求從業單位建立健全工程品質保證體系，制定品質管理制度，強化工程品質管理措施，完善工程品質目標保障機制的基礎上，設專章逐條規定了各單位品質管理責任。規定建設單位對工程品質負管理責任，勘察、設計單位對勘察、設計品質負責，施工單位對工程施工品質負責，監理單位對施工品質負監理責任。《規定》還要求勘察、設計、施工單位應當依法、嚴格規範分包行為，並對各自承擔的工程品質負總責，分包單位對分包合同範圍內的工程品質負責；材料和設備的供應單位應當按照有關規定和合同約定對其産品或者服務品質負責。

　　三是細化了公路水運工程品質監督管理的具體環節和內容。《規定》明確了公路水運工程實行品質監督管理制度及監管期限，即品質監管部門應當自建設單位辦理完成施工許可或者開工備案手續之日起，至工程竣工驗收完成之日止，依法開展公路水運工程建設的品質監督管理工作。這樣規定，主要是明確品質監管部門實施監督管理工作的時間界面。建設單位辦理完成施工許可或者開工備案手續後，即具備了合法開工的條件，此時品質監管部門應當依法開始對工程建設品質實施監管；未辦理施工許可或者開工備案手續的違法開工工程，有關部門應當依法責令停止施工，品質監管部門不對其品質實施監管。工程竣工驗收完成後，建設期間的品質監督管理工作任務結束，即進入運營維護期，由運營部門對運維階段的品質負責。這樣規定一方面明確了品質監管部門的監管責任期間，督促監管人員在該期間內嚴格履行監管職責；另一方面並不意味著工程完成驗收、交付使用後發生事故，品質監管部門就不用承擔責任。如果事故是品質監管部門在監管期間履職不當導致的，仍然要承擔相應責任。《規定》同時明確了從施工到驗收各環節從業單位特別是建設單位的品質管理以及監管部門的檢測檢查義務，切實落實從業單位品質管理和政府品質監管責任，保障工程建設品質。

　　四是強化了對違法人員的信用管理，充分發揮信用管理在加強公路水運工程品質監督管理中的作用。《規定》要求品質監管部門應當完善公路水運工程品質信用檔案，健全品質信用評價體系，加強對公路水運工程品質的信用評價管理，並按規定將有關信用資訊納入交通運輸和相關統一信用資訊共用平臺；應當健全違法違規資訊公開制度，將從業單位及其人員的失信行為、舉報投訴並被查實的品質問題、發生的品質事故、監督檢查結果等情況，依法向社會公開。

　　三、主要特點

　　《規定》在修訂中，注意處理好繼承與創新、公路與水運、監督與管理、宏觀指導與微觀措施的關係，與目前施行的規定相比，主要有五個方面的修訂，具體如下：

　　一是整合監督管理資源，提高監督管理效率。根據《建設工程品質管理條例》（國務院令2000年第279號）精神，公路水運工程實行品質監督管理制度。基於公路和水運工程品質監督管理的主體、基本工程建設程式和工程建設規律基本相同的特點，將原公路和水運工程中涉及品質監督管理的《公路工程品質管理辦法》、《公路工程監督規定》和《水運工程監督規定》，以及分散在部先後出臺的工程品質監督管理文件中的有關要求，合併修訂為一個規定，即《公路水運工程品質監督管理規定》。這樣，從頂層設計就注意避免政出多門、標準不一、方便基層，切實做好品質監督管理工作。

　　二是突出品質主體和監管責任，加強工程品質管理。工程品質在設計既定的前提下，其優劣水準主要取決於“幹”與“管”的水準。加強工程品質管理，要全面落實工程品質責任。按照“明確責任、落實責任、追究責任”的原則，在明晰工程建設品質責任界定上，進一步強化建設單位的管理責任，也就是首要責任，勘察、設計、施工單位的主體責任；在落實品質管理的措施上，實行品質責任終身制，相關人員依法在工程合理使用年限內承擔品質責任。在施工品質過程式控制制上，強調按規定施行班組自檢、工序交接檢、專職質檢員檢驗的品質控製程序，強化施工單位主體責任落實。同時要求公路水運工程品質監督機構，要嚴格依法、科學、規範、公正地開展品質監督管理，品質監管工作實行項目監督責任制，可以明確專人或者設立工程項目品質監督組，實施項目品質監督管理工作。

　　三是堅持依法監管，規範監督管理行為。強化政府對工程品質的監督管理，加強工程品質監督隊伍建設，一是交通運輸主管部門或者其委託的質監機構應當制定年度工程品質監督檢查計劃，確定檢查內容、方式、頻次以及有關要求等。在品質監督中，質監機構可以採用隨機抽查、備案核查和專項督查等方式對從業單位實施監督檢查。二是提出了品質監督機構應滿足的基本條件，質監機構履行職能所需經費按照國家規定納入同級財政預算予以保障。在工程品質檢測方面，質監機構具備相應檢測能力的，可以自行對工程品質進行檢測，不具備相應檢測能力的，可以通過政府購買服務的方式，委託具備條件的第三方試驗檢測機構進行工程品質檢測。三是規定了在履行監督檢查職責時，品質監督機構有權依法採取的有效措施。

　　四是完善工程品質評價機制，提升工程品質水準。一是理順交工驗收工作。交工驗收工作由建設單位負責。交工驗收前，建設單位應當組織對工程品質是否合格進行檢測，出具交工驗收品質檢測報告；設計單位出具工程設計符合性評價意見；監理單位出具工程品質評定（評估）報告。在此基礎上，質監機構組織進行核驗，並出具工程交工核驗意見。二是推行工程品質綜合評價。竣工驗收由交通運輸主管部門負責。在竣工驗收這個關鍵環節，通過工程建設、設計、施工和監理各方責任主體的自評、相關方的互評以及通過工程品質用戶滿意度調查評價，形成對建設項目工程品質水準的綜合評價。質監機構在交工核驗意見的基礎上，根據以上評價情況和對工程品質復檢情況，出具工程品質鑒定報告。充分體現了深化 “放管服”改革，切實加強事中、事後監督管理的要求。

　　五是立足宏觀指導，注重問題導向。《規定》將工程品質監督管理主體定位是交通運輸行業主管部門，在修訂思路上，考慮了全國各省情況不同，只是從宏觀上把握法律法規規定的職責和工作程式，而品質監督管理過程中操作層面的具體要求，由各省根據本省實際情況，制定監督管理實施細則。公路水運工程品質監督管理應立足法定職責,以技術標準、規程為基礎，行政管理和執法管理相結合。根據《行政處罰法》規定“國務院部、委員會制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的範圍內作出具體規定”的相關精神，《規定》在“法律責任”方面作了較大的修訂。一是明確品質監督管理的職責，增加了行政執法管理的工作要求；二是根據有關法律法規，規定了當未履行品質責任的情況時，對應的處罰種類和標準，三是結合公路水運工程建設實際，規範了自由裁量權，細化了上位法的罰款比例或數額，有效解決了過去對未履行品質管理職責、違反品質監督管理規定的情況，執法難、處罰難的現象。

　　四、關於《規定》的貫徹落實

　　一要加強《規定》宣貫。各地交通運輸主管部門、各相關單位要從品質問題是我國經濟社會發展的一個戰略問題，關係人民群眾切身利益的高度，加強對《規定》的宣貫學習，明確各自的責任、義務和相關的行為規範，確保《規定》落地落實。

　　二要制訂實施細則。各地交通運輸主管部門要按照《規定》要求，結合本省實際情況，制訂實施細則，健全完善相關配套制度措施，全面落實各方主體的工程品質責任，加強工程品質監督管理隊伍建設，強化政府對工程品質的監管，不斷提高監管水準。

　　三要完善信用評價體系。各地交通運輸主管部門應加快推進公路水運工程品質信用評價機制和信用資訊管理系統的建設，將對工程品質的評價結果與品質誠信體系、市場監管體系相結合，並實現與部級信用評價和信用資訊管理系統的互聯互通，加強資訊化應用和信用資訊資源共用，不斷提升公路水運工程品質監督管理水準。