交通運輸部水運局曹德勝副局長
解讀《長江幹線航道整治工程動態管理辦法（試行）》

　　2009年2月26日，交通運輸部發佈了《長江幹線航道整治工程動態管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），《辦法》自發佈之日起施行。為便於更好地理解《辦法》有關內容和精神，記者就相關內容採訪了交通運輸部水運局曹德勝副局長，就《辦法》制訂的背景、必要性、制訂過程及重點內容進行解讀。

• 《辦法》出臺的背景

　　中華人民共和國成立以來，國家十分重視長江航道的建設，上世紀50年代初至90年代中期的40多年裏，國家重點對長江上游航道進行了整治。進入上世紀90年代後期，國家逐步加大了對中下游航道整治的力度，界牌航道整治工程首開長江沙質河床航道整治工作的先河，拉開了長江中下游航道治理的序幕。截止2008年底，除長江口外，長江航道建設投資約61.61億元，其中航道整治20.21億元。
　　由於長江上游航道多為山區河流，彎曲狹窄，水流湍急，多磧壩和礁石，以卵石淺灘礙航為主，航道整治多在石質河床上進行，受來水來沙影響較小。但長江中游多為沙質河床，受水沙條件影響，航道整治較複雜，存在不確定性，除少數整治工程改變河床格局外，多數是維持原有河床形態，結合河道特徵採取控導、守護、局部調整、重新塑造等多種整治思路，及時保護有利的灘槽格局。因此，對於在長江中游砂質河道上進行的航道整治，在整治過程中根據河床形態變化實施動態管理就顯得尤為重要。
　　2009年全國交通運輸工作會議，對推進交通運輸科學發展面臨新的形勢和新任務進行了全面深入的分析，明確提出要認真貫徹落實中央擴大內需促進經濟增長的政策措施，要求繼續加強長江黃金水道建設，推進長江口深水航道治理二期工程建設，加大中游段系統整治的研究力度。長江黃金水道建設進入了重要的戰略機遇期。

• 制定《辦法》的必要性

　　為進一步加快長江黃金水道建設，降低決策、工程風險，確保航道整治效果，針對長江航道整治工程特點，制訂專項建設管理辦法尤為必要，主要表現在：
　　（一）最近，國務院領導已同意交通運輸部、國家發改委、財政部、水利部等四部委上報的《長江幹線航道總體規劃綱要》（以下簡稱《綱要》。《綱要》提出的總體規劃目標是：到2020年，長江幹線航道得到全面、系統治理，航道通航能力較大提高，通航條件明顯改善，長江深水航道逐步向上延伸，中游航道通航標準進一步提高並基本暢通，上游航道通航條件全面改善。長江航道將迎來新一輪高速發展期，投資大、任務重、要求高，新的形勢對管理也提出了新要求。為全面掌握、了解、分析內河水運建設項目的動態情況，提高各級交通行政主管部門的科學決策、宏觀調控和行業監管能力，確保內河水運快速健康有序發展，實施動態管理已是勢在必行。
　　（二）長江是世界第三大河流，其幹線航道上、中、下游特點不同，各河段流量、含沙量、水位變幅等水文特徵不僅年內變化較大，而且年際間也是各不相同，同時突發因素造成其水文特徵驟然發生大幅度的變化也時常發生，工程實施中，初步設計方案所依據的條件都有可能發生變化，特別是整治建築物逐步到位後，對局部水流進行了調整，為適應新的航槽變化，就必須按照動態管理的原則，加強動態監測，跟蹤變化情況，掌握複雜多變的河床形態，適時優化工程設計，動態調整工程實施方案，以符合變化了的邊界條件，控制工程造價，達到預期建設目標。
　　（三）航道是國家重要的公益性交通基礎設施，當前長江幹線航道整治工程屬於政府全額投資項目。根據國務院2004年出臺的《關於投資體制改革的決定》和交通部2007年頒發的《航道建設管理規定》，在即將開始的大規模長江航道治理到來之際，有必要按照轉變政府職能的要求，加大宏觀管理和行業管理力度，以進一步強化對政府投資資金的監管，提高管理效率和效果，從制度上保障黃金水道建設又好又快開展。以往的項目建設中，部分項目實施了動態管理，但各項目的動態管理缺少統一的標準和規範性操作流程，管理水準不同，存在一定隨意性。
　　（四）在多年的工程實踐中，人們雖然意識由於長江航道的特殊性，其工程治理必須堅持因勢利導、動態管理，並在其建設過程中對動態管理的應用進行了探索和嘗試，但沒有形成系統的認識，具體實施過程中也沒有形成規範性操作規程，存在一定的隨意性。2007年頒布的《航道建設管理規定》對航道工程建設管理做了進一步明確和規範，為適應當前長江航道建設需要，對長江幹線航道整治工程動態管理進行規範是十分必要的。
　　水運具有成本低、佔地少、能耗小、安全性高、污染少、效能高等特點，是符合黨中央、國務院提出的建立節約型和諧社會，走可持續發展道路要求的運輸方式之一。交通運輸部明確提出，2020年將實現我國水運現代化的戰略目標，本世紀前二十年也將是內河水運建設和發展的重要戰略機遇期。在長江幹線施行《辦法》不僅能更好適應長江黃金水道建設需要，同時為是為進一步建立、健全內河水運建設管理制度體系進行必要的完善。

• 制訂《辦法》的過程

　　“十一五”期間，交通運輸部不斷加大內河水運建設投資力度，切實加快內河重要幹線航道和主要支流的建設步伐，我國內河水運建設迎來新一輪快速發展，這對加強水運建設項目監管也提出了新的要求。動態管理是工程建設領域一個全新探索， 2005年，我部組織長江航道局、長江口航道局等有關單位工程管理人員對動態管理進行專題研究。項目課題組經過廣泛調研、分析、總結基礎上，尤其是對典型事例的深入研究，提交了航道整治工程動態管理研究報告、航道整治工程案例分析等數十萬字的研究成果報告，並於2008年11月通過了部科教司成果驗收。
　　在研究成果基礎上，組織《辦法》編寫工作。編寫過程中廣泛徵求了國內內河建設管理主要單位和部內有關業務主管部門意見，多次召開專家論證會，根據專家意見進行補充完善，並在羅湖洲、武穴等航道整治工程中進行了探索和嘗試，取得了較好效果。結合項目使用情況，我部組織專業人員對《辦法》進行了最終修改，經會簽部綜合規劃司，2009年2月26日《辦法》正式印發，並規定從發佈之日起施行。

• 《辦法》針對長江航道整治工程特點對哪些重點內容進行了明確？

　　（一）對適用條件進行了明確。
　　長江幹線航道全長2838公里，河床質從上游到下游各不相同，河道內水沙條件及河床演變複雜且變化頻繁，針對不同情況工程治理措施也各不相同。工程動態管理主要是為解決在砂質河床上進行的複雜的整治工程，主要是因為此類工程在建設過程中需適應不斷變化的水流、泥沙條件，對建設方案及管理措施進行動態調整，以確保工程效果。而諸如單一炸礁此類工程性質單一、建設要求明確、建設過程受其他因素影響小的項目，應嚴格執行既定設計方案，無需進行動態管理。
　　（二）對動態管理責任主體和工作職責進行了明確。
　　長江幹線航道整治工程動態管理實行分級負責制，作為行政主管部門，明確了交通部和部屬一級航道管理單位的工作職責劃分，並就審批程式和時限要求進行了規定。作為動態管理的重要實施單位，對項目單位、設計單位、動態監測單位提出了具體工作要求，這也符合動態管理程式簡化、決策及時的基本原則。
　　（三）對設計變更進行了界定。
　　《航道建設管理規定》明確了重大變更的內容和工作要求，《辦法》界定的重大設計變更不僅符合《航道建設管理規定》的要求，還結合動態管理需要，明確了較大設計變更和其他設計變更，根據不同設計變更類型，執行不同變更程式，進而能夠確保動態管理能夠規範運作，明確工作程式，加快設計變更審批、決策進程。
　　（四）對動態管理技術支援工作進行了規定。
　　航道整治工程動態管理必須堅持科學求實的原則。航道治理是一個極其複雜的研究和決策過程，人們對江河水流與河床長期作用演變規律的分析認識主要建立在對河流水文和地形觀測以及模擬研究基礎上。《辦法》明確重大設計變更必須進行試驗研究論證，同時也對動態監測工作做了進一步規範，有利確保為動態管理決策提供科學、必要的技術保障。