《關於促進通用航空業發展的指導意見》解讀一

站在新起點 開創新格局

　　2016年5月13日，國務院辦公廳印發了《關於促進通用航空業發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），是在對通用航空業發展規律科學判斷的基礎上，立足國情、全面統籌、科學佈局，對通用航空業與經濟融合發展做出的總體謀劃和系統部署，具有重大而深遠的意義。

　　一、總體評價

　　（一）是適應我國國情的行動綱領

　　《意見》明確通用航空業核心為通用航空飛行活動，形態為串聯航空器研發製造、市場運營、綜合保障以及延伸服務等全産業鏈，定位為戰略性新興産業體系，是對《國務院關於促進民航業發展的若干意見》中民航業戰略性産業定位的延伸和拓展；明確目前我國處於通用航空業初級階段，雖近年來發展速度較快，但基礎仍然薄弱、環境有待優化、動能亟待增強，發展到成熟階段仍有長期、艱巨的任務，從解決制約通用航空業發展的瓶頸出發，制定了通用航空業發展思路和重點任務，是今後一段時期我國通用航空業發展的行動綱領。

　　（二）是推動融合互促的戰略舉措

　　《意見》基於通用航空業業態多元、産業疊加、輻射廣泛基本特徵，全面貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共用的發展理念，融合經濟社會重要戰略：結合《中國製造2025》助推製造強國、聯動民航運輸建設民航強國、突破障礙藩籬體現創新驅動、聚力供給側結構性改革，注重挖掘市場潛力，努力建設佈局合理、便利快捷、製造先進、安全規範、應用廣泛、軍民兼顧的通用航空體系，為我國通用航空業發展提供了戰略指引。

　　（三）是指導産業發展的路徑指南

　　《意見》以充分發揮通用航空業産業鏈條長、服務領域廣、帶動作用強為根本出發點，牢固樹立安全第一底線，堅持市場主導深化改革，提出以“自主創新+生産引進”提升製造水準、以“保障民生+新興消費”擴大運營規模、以“通航+關聯産業”提升效益、以“短途運輸+機場升級”融入綜合交通、以“聯合監管+規範秩序”確保全程安全的發展導向，全面促進産業轉型升級、保障和改善民生、適應引領經濟新常態，指明瞭促進通用航空業持續健康發展的根本路徑。

　　二、任務解析

　　（一）立足民生與培育消費，深度挖掘市場潛能

　　“保障和改善民生沒有終點站只有新起點”、“培育新消費形成新供給新動力”是我國新常態下經濟社會發展的重要戰略舉措。目前我國通用航空作業總量80%以上來自飛行培訓和工農林航空作業，通用航空具有的交通、應急救援、消費等基本功能應用嚴重不足，市場結構性失衡明顯。隨著我國民生保障體系不斷完善，快速進入消費需求持續增長、消費結構加快升級、消費拉動經濟作用明顯增強的重要階段，對通用航空多樣化需求日益增強。《意見》堅持需求導向，以服務民生、培育新消費為重點，著力培育和挖掘市場潛能，努力提升通用航空業的規模經濟、範圍經濟與網路經濟效應。

　　《意見》提出充分發揮通用航空交通功能，回歸交通屬性，即發揮好通用航空短途運輸“三小”（小機型、小航線、小航程）、“一低”（低門檻）、“一靈活”（組織靈活）特徵，滿足支線航空難以到達、交通不便的偏遠地區交通出行需求，逐步實現常態化運輸，成為干支線航空的重要補充，完善綜合運輸體系，建設“民生航空”；發揮公務航空的商務出行功能，提升出行效率；充分挖掘通用航空應急救援速度快、機動靈活、對地面設施依賴小、突破空間障礙能力強等優勢，鼓勵政府購買服務，在自然災害、事故災難、社會衛生和群體性事件常發地區，積極開展通用航空搶險救災、醫療救助等業務，加快形成國家航空應急救援體系的社會化力量；不斷擴大通用航空農林工作業規模，提升公益服務能力；促進通用航空與旅遊、體育及網際網路、創意經濟的融合，挖掘多樣化的通用航空消費潛能，更好地發揮新消費引領作用，推動經濟結構優化升級。

　　（二）適度超前建設通用機場，有效解決“落地難”問題

　　通用機場作為重要的公共基礎設施，是通用航空業的發展基礎、低空經濟發展的重要平臺。目前我國通用機場總量少（巴西的1/8、墨西哥的1/3）、分佈不均衡（具有消費潛力的城市周邊和東中部地區數量少）、發展緩慢，成為通用航空器轉場飛行與作業飛行困難的痛點以及産業發展的短板。《意見》提出合理規劃佈局我國四類通用機場：在地面交通不便的偏遠地區和1000萬人次樞紐機場周邊建設通用機場滿足運輸需求；在自然災害多發地區和地面交通擁堵城市建設通用機場保障航空應急救援飛行；在製造業集聚區、農林業主要地區建設通用機場提供生産服務；在旅遊資源富集地區、國家體育産業基地建設通用機場促進航空消費，為我國通用機場建設提供科學導向。

　　《意見》明確了通用機場規劃建設審核程式，落實簡政放權，解決通用機場建設面臨的程式不清晰、操作不規範等問題；並將研究建立通用機場升級轉換為運輸機場的機制，為我國通用機場與運輸機場實現功能轉換、促進通用機場融入國家綜合機場體系提供了窗口。針對我國區域經濟蓬勃發展、新型城鎮化戰略深入實施，《意見》鼓勵在城鎮密集區建設綜合性樞紐機場、支線機場建設通用航空設施、引導相鄰地區共建共用通用機場等，推動處理好運輸機場“兩端”的通用航空業務，促進運輸機場與通用機場協調發展，注重發揮通用機場的區域功能，成為通用機場建設的亮點。

　　（三）製造運營融合集聚，促進産業轉型升級

　　製造業是立國之本、興國之器、強國之基，製造、運營與服務等融合發展是産業轉型升級的重要途徑。《意見》結合我國通用航空製造業整體水準滯後、産業帶動不強的特點，提出著力提升自主創新能力，鼓勵通過投資並購、聯合研製、整合創新、引進消化吸收再創新等多種方式發展市場價值高、經濟效益好的航空器製造業，加快提升我國製造水準。針對我國通用航空産業集聚區空心化、同質化、單一化的發展格局，《意見》提出，重點培育具有國際先進水準的通用航空製造龍頭企業，成為我國參與全球競爭的重要載體；培育一批製造骨幹企業，帶動中小企業實現集群化發展，促進製造與運營、服務保障企業集聚，實現聯動、錯位、特色發展。結合通用航空業全球配置資源、國際化運營特點，《意見》提出建設通用航空國際研發合作平臺及國際化通用航空工程中心等創新平臺，結合“一帶一路”、“自貿區”等戰略，鼓勵具有比較優勢的、較大國際市場潛力的通用航空産品參與國際競爭，逐步打造一批具有核心競爭力的自主品牌，培育更多“大疆”無人機式企業，成為我國參與全球通用航空業分工的重要抓手。

　　（四）擴大低空空域開放

　　低空空域是通用航空活動主要區域，安全便捷的低空空域資源是通用航空業繁榮發展前提。針對我國低空空域管理改革進程緩慢，導致通用航空“上天難”的問題，《意見》對擴大低空空域開放提出明確要求。一是從擴大空間出發將我國低空空域範圍由真高1000米提高到3000米，實現監視空域和報告空域無縫銜接，為保障工農林漁業和科學實驗等作業飛行和大多數載客飛行提供了基本保障，解決了“孤島”效應，為場外飛行和轉場飛行提供切實便利，促進了我國低空空域管理與國際接軌。二是從提升效率出發優化飛行服務和明確審批時限，加強低空飛行情報、航圖、氣象、告警等能力建設，提出簡化飛行任務、飛行計劃申請和審核程式，原則上通用航空用戶僅向一個空管單位申請或報備飛行計劃，長期飛行計劃只作一次性申請等，極大地降低了用戶成本，體現了“真情服務”；對於緊急、特殊通用航空任務的飛行計劃“綠色通道”審批，確保通用航空應急救援反應能力快速及時。

　　（五）落實安全底線責任，強化全程安全監管

　　安全是通用航空業健康發展的基礎。針對現階段我國通用航空安全監管存在職責不明確、效率低下等問題，《意見》提出了加快推進通用航空製造行業標準、通用航空器及航油等適航監管能力建設，從源頭與過程確保適航安全；明確了聯合監管職責分工，重點構建全過程、可追溯的安全監管體系，倡導“網際網路+安全”發展模式提供全程動態監管。《意見》明確了發揮企業的安全主體責任，是適應通用航空安全管理改革的重大舉措，要求通用航空企業提高安全自律意識及法律法規執行力度，不斷完善企業安全管理體系。《意見》提出構建通用航空信用體系，是規範市場秩序、實現市場安全發展重要手段，為形成統一規範、競爭有序的市場環境奠定了基礎。

　　總之，《意見》是建立在新基礎、新認識、新起點之上的再出發，是全面系統描繪通用航空業發展的“新藍圖”，需要深刻把握其精神實質，落實好實施方案，務實推進，努力促進通用航空業實現持續健康新發展。

(作者：張兵 民航科學技術研究院航空運輸所通用航空室主任)