【以案釋法】某運輸公司對某公路管理機構行政處罰的行政復議案

【案情簡介】

申 請 人：某運輸公司

被申請人：某公路管理機構

2015年8月9日，申請人某運輸公司所屬的一輛“沃爾沃”專用集裝箱貨車行駛至某縣境內公路時，被某公路管理機構執法人員攔停檢查。進行檢查後，執法人員認定該車擅自超限運輸，當場作出行政處罰，罰款一千元。

申請人不服，認為自己的車輛辦理了合法手續，執法人員沒有認真聽取陳述申辯，且在收取一千元罰款後不出具行政處罰決定書，執法人員作出行政處罰的程式違法，向行政復議機關申請行政復議，請求撤銷被申請人的處罰決定。

申請人稱：申請人的各種集裝箱半挂牽引車均辦理了合法手續。在執法過程中，執法人員沒有認真聽取駕駛員陳述申辯，也不認可駕駛員出示的《某省超限運輸通行證》，以該車超寬擅自超限運輸為由罰款一千元，並且在收取一千元罰款後不出具行政處罰決定書，只開具了一張罰沒款專用收據。裝運貨物的集裝箱略超國家規定的標準，但是並不超載（重），且已經在某省公路路政管理總隊辦理《超限運輸通行證》。該車符合上路行駛的相關規定，不存在非法超限行駛行為。另外，路政執法人員作出行政處罰的程式違法。請求復議機關撤銷被申請人作出的行政處罰。

被申請人答覆稱：被處罰車輛確實存在超限運輸行為，駕駛員也未出示《超限運輸通行證》。但是，限于執法單位實際條件限制，未給執法人員配備執法記錄儀等執法設備，因此該執法過程已經無法證明。另一方面，執法人員在作出行政處罰的過程中已經口頭告知行政相對人相關的權利義務，執法過程並不違法。

【復議結果】

復議機關經審理認為：被申請人作出的行政處罰行為未按照法律規定的程式進行，未向行政相對人出具《行政處罰決定書》，違反了原《中華人民共和國行政處罰法》第三十四條的規定，屬於程式違法，應當予以撤銷。在復議過程中，被申請人認識到該行政處罰行為的程式違法，主動向申請人退還了一千元罰款，申請人自願撤回了行政復議申請。

【焦點問題評析】

一、本案被申請人認定申請人構成超限運輸的證據是否充分。申請人在復議申請中稱，申請人的集裝箱半挂牽引車均辦理了合法手續，在執法過程中申請人也出示了《某省超限運輸通行證》。但是被申請人稱，申請人未出示隨車《某省超限運輸通行證》，因執法單位未給執法人員配備執法記錄儀等執法設備，因此該執法過程已經無法證明。也就是説，本案被申請人在復議程式中沒有提供證據證明申請人未向其出示《某省超限運輸通行證》。

《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第（四）項規定：“被申請人不按照本法第二十三條的規定提出書面答覆、提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料的，視為該具體行政行為沒有證據、依據，決定撤銷該具體行政行為。”根據該條規定，鋻於被申請人在復議程式中無法提供證據證明申請人存在超限運輸行為，復議機關可據此認定被申請人超限運輸的認定沒有沒有證據、依據，並撤銷該具體行政行為。也就是説，本案被申請人認定申請人構成超限運輸的證據不充分。

二、本案被申請人行政處罰的程式是否規範。根據案情可知，本案行政執法人員適用簡易程式作出行政處罰決定。行政處罰的簡易程式又稱當場處罰程式，是指行政處罰主體對於事實清楚、情節簡單、後果輕微的行政違法行為，當場作出行政處罰決定的程式。根據《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條的相關規定，適用簡易程式作出行政處罰應當滿足三個條件：一是違法事實確鑿；二是對該違法行為處以行政處罰有明確、具體的法定依據；三是處罰較為輕微（對公民處以二百元以下、對法人或者其他組織處以三千元以下罰款或者警告的行政處罰）。

根據《中華人民共和國行政處罰法》第五十二條的相關規定，行政執法機關適用簡易程式作出行政處罰決定，應當遵守以下程式：一是出示執法證件，表明執法人員身份；二是告知作出行政處罰決定的事實、理由和依據；三是聽取當事人的陳述和申辯；四是填寫預定格式、編有號碼的行政處罰決定書；五是將行政處罰決定書當場交付當事人。

根據以上規定，行政處罰決定書是行政執法機關實施行政處罰時所必須履行的要式法律文書，不論在簡易程式或者普通程式中都應當依法交付給行政相對人，並告知其有陳述、申辯的權利。本案中，被申請人向申請人作出行政處罰，即使適用簡易程式，也應該按照法定程式向申請人出具行政處罰決定書。申請人未依法向被處罰人當場交付行政處罰決定書，導致程式違法。

【指導要點】

一、執法機關應提高證據意識做好證據蒐集保全工作。在本案中，被申請人限于執法單位實際條件，未給執法人員配備執法記錄儀等執法設備，已經無法證明該執法過程，也顯示出部分行政機關執法過程記錄不全面、證據保全不充分問題。2018年，《國務院辦公廳關於全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄製度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發〔2018〕118號）對執法全過程記錄製度提出了明確要求。《交通運輸行政執法程式規定》（交通運輸部2021年第6號令）第三條規定：“執法部門應當全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄製度、重大執法決定法制審核制度，加強執法資訊化建設，推進執法資訊共用，提高執法效率和規範化水準。”第二十九條規定：“實施行政檢查，應當製作檢查記錄，如實記錄檢查情況。對於行政檢查過程中涉及到的證據材料，應當依法及時採集和保存。”各級交通運輸行政執法機關應當通過文字、音像等記錄方式，對行政執法行為進行記錄並歸檔，實現全過程留痕和可回溯管理。在沒有錄音錄影電子記錄的條件下，執法機關和執法人員應當做好執法文字記錄，做好證據保全工作，否則一旦引起行政復議或行政訴訟，很可能會因為無法提供充分證據從而導致具體行政行為被確認違法或被撤銷。

二、執法機關實施行政處罰應嚴格遵守法定程式。處罰法定原則不僅要求實體合法，也要求程式合法，即執法機關實施行政處罰，必須嚴格遵守法定程式。實施行政處罰必須嚴格遵守法律、法規和規章規定的步驟、方式、時限等有關程式。《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條第二款規定：“違反法定程式構成重大且明顯違法的，行政處罰無效。”《中華人民共和國行政復議法》第二十八條規定，行政機關的具體行政行為違反法定程式的，行政復議機關將決定撤銷、變更或確認該具體行政行。行政執法機關應嚴格落實以上規定，切實提高嚴格規範公正文明執法水準。

透過本案可以看到，個別基層執法機關法治意識不高、證據意識和程式意識不強，對執法程式規範學習不夠，導致執法過程中的不規範行為仍然存在。交通運輸領域行政執法機關要提高證據意識並做好證據保全工作，提高程式意識並嚴格規範執法程式，認真記錄復核當事人的陳述申辯，不斷提升執法人員的法治意識和執法水準。