【以案釋法】林某等人對某區政府資訊公開提起的訴訟案

【基本案情】

一審原告（二審被上訴人）：林某等人

一審被告（二審上訴人）：某區政府

2018年11月17日，原告向被告某區政府申請公開“某區政府將徵收集體農用地和未利用地及建設用地的徵地補償費用存入區國土資源管理分局徵地安置補償專用賬戶的憑證即銀行進帳單”，要求公開形式為“複製件加蓋某區政府公章”。2018年11月19日，被告收到政府資訊公開申請書後，在區政府辦電子政務外網集群辦公系統中“個人公文查詢”一欄“公文標題”處，以“徵地補償費用”為關鍵詞進行檢索，檢索截屏顯示出了某公文的文號；在“流程監控”一欄“公文標題”處，以“銀行進帳單”為關鍵詞進行檢索，檢索截屏顯示是空白。2018年12月5日，被告作出《政府資訊公開告知書》，答覆稱相關政府資訊不存在，並告知救濟渠道和方式。原告不服，訴至一審法院，請求撤銷被告所作《政府資訊公開告知書》，責令依法公開政府資訊。之後，被告不服一審判決，提起上訴。

一審法院查明，被告于2018年9月27日作出《某市某區人民政府關於實施城市規劃建設農用地轉用和土地徵收的請示》（以下簡稱《請示》），該文件附件2的第2頁載明“該宗土地徵地和補償等費用預計……萬元，我區已存入區國土資源管理分局徵地安置補償專用賬戶（銀行進帳單附後）”。二審審理中，鋻於涉案徵地安置補償資金“銀行進帳單”涉及某區政府徵收相關土地項目，而該項目係為實施城市規劃建設而徵收並關乎公共利益，且涉案“銀行進帳單”是否客觀存在、最終是能否公開，涉及當事人知情權的保護，人民法院依據相關法律規定責令被告補充提供了相關證據，包括某市人民政府的會議紀要、某區徵地辦公室的財務票據、某區規劃和自然資源局的情況説明、某區徵地辦公室的情況説明等。

【法院裁判】

一審法院判決撤銷某區政府所作《政府資訊公開告知書》、責令重新對政府資訊公開申請作出處理。二審法院判決撤銷一審法院判決、駁回被上訴人（一審原告）的訴訟請求。

【本案爭議焦點】

涉案徵地安置補償資金“銀行進帳單”是否客觀存在。一審法院認為，原告提交的《請示》能夠證明“銀行進帳單”是存在的。被告使用“銀行進帳單”的關鍵詞進行檢索並未搜尋到相關資訊，但不能證明進行了有效檢索，被告稱相關資訊不存在，顯然證據不足。二審法院認為，從原告在資訊公開申請階段提交的《請示》附件描述的內容來看，該“銀行進帳單”可能存在；而從某區國土資源分局提交的情況説明內容看，該局當時並未有前置資金到賬的事實，“銀行進帳單”也就根本未客觀存在；被告某區經檢索未能發現該“銀行進帳單”檔案資訊客觀存在；從某市人民政府辦公廳的相關會議紀要中關於徵地補償安置資金前置事宜意見來看，涉及徵地上報請示階段尚不需要提供前置資金到賬，僅需要在具體實施徵地時資金到賬即可；從某區徵地辦公室的情況説明和財務票據載明內容來看，徵地安置補償資金係在集體土地實施徵地階段由業主單位直接繳納至某區徵地辦公室賬戶。被告上報土地徵收請示環節並未實際發生繳納徵地安置補償前置資金的事實，該“銀行進帳單”作為資訊載體本身並未製作亦未客觀存在，故被告自然談不上對該資訊的實際掌控。二審法院最終認為上訴人（一審被告）根本無法提供當時不存在的“銀行進帳單”資訊，判決撤銷一審判決的相關內容、駁回原告訴訟請求。

【案件啟示】

一、行政機關在政府資訊公開過程中應當依法充分進行檢索。《中華人民共和國政府資訊公開條例》第三十六條第（二）項規定：“所申請公開資訊可以公開的，向申請人提供該政府資訊”；第三十六條第（四）項規定：“經檢索沒有所申請公開資訊的，告知申請人該政府資訊不存在”。行政機關在收到政府資訊公開申請後，應當充分進行檢索，如果檢索到製作或者保存的相關資訊，應當依法及時公開。如果未檢索到相關資訊，應依法向申請人進行答覆並説明相關情況。值得説明的是，行政機關的檢索應當是全面的、充分的，並窮盡所有檢索手段。行政機關如果未進行充分全面的檢索，可能遺漏相關資訊並作出錯誤的答覆，損害申請人的知情權，進而可能被復議機關或者法院作出否定性評價。

二、負責政府資訊公開的單位應當依法公開相關資訊。《中華人民共和國政府資訊公開條例》第十條規定：“行政機關製作的政府資訊，由製作該政府資訊的行政機關負責公開。行政機關從公民、法人和其他組織獲取的政府資訊，由保存該政府資訊的行政機關負責公開；行政機關獲取的其他行政機關的政府資訊，由製作或者最初獲取該政府資訊的行政機關負責公開。”根據以上規定，行政機關應當依法公開相關資訊，但是對於經檢索不存在的資訊，應當依據《中華人民共和國政府資訊公開條例》第三十六條第（四）項的規定進行答覆。實踐中，對於《中華人民共和國政府資訊公開條例》第三十六條第（四）項規定中的“政府資訊不存在”，理解卻有不同。第一種理解是，“政府資訊不存在”僅指政府資訊客觀上自始至終不存在；第二種理解是，“政府資訊不存在”既包含“客觀上自始至終不存在”，也包含如下情形，即相關資訊可能存在過，但是由於根本未保留相關資訊，或者由於機構變更、檔案銷毀、未依法歸檔而遺失資訊等主客觀原因，導致行政機關在資訊公開答覆時不存在相關資訊。從實踐操作可行性角度看，第二種理解更為恰當。中華人民共和國最高人民法院（2017）最高法行申9250號《行政裁定書》也認定“依申請公開的義務主體，僅具有在根據申請搜尋、檢索相關政府資訊後，依法提供其已經製作或者保存的可以公開的政府資訊的義務，並不具有另行製作政府資訊再予以公開的義務。……行政機關未製作、未獲取、未保存相關資訊以及保管不善造成資訊滅失是否合法的問題，不屬於政府資訊公開行政案件的審查範圍”、“行政機關未盡到合理檢索義務，或者故意隱瞞政府資訊，構成不依法履行政府資訊公開法定義務的，政府資訊公開申請人可……向上級行政機關、檢察機關或者政府資訊公開工作主管部門舉報”。