專家解讀一 | 為推進城市公共交通優先發展提供堅強有力保障

國家發展改革委綜合運輸研究所城市交通中心主任 程世東

城市公共交通既為公眾提供基本出行服務，具有較強的公益屬性，也是綠色、集約的出行方式，對於降污減碳、緩解擁堵都具有重要的作用。必須堅持公交優先發展，有效提升其吸引力和競爭力，讓公眾有更強的獲得感。出臺《城市公共交通條例》（以下簡稱《條例》）是貫徹落實黨的二十屆三中全會“在法治軌道上深化改革、推進中國式現代化，做到改革和法治相統一，重大改革于法有據、及時把改革成果上升為法律制度”的具體體現，將當前成熟的政策舉措上升到法規，為城市公共交通優先發展提供了堅強保障。

一、《條例》明確了城市公共交通優先發展的制度保障

規劃是政府系統性配置資源的方式。《條例》強調城市綜合交通體系規劃要明確公共交通優先發展原則，明確城市人民政府根據實際情況和需要編制城市公共交通規劃，並與國土空間規劃相銜接，將涉及土地和空間使用的合理需求納入國土空間規劃實施監督系統統籌保障。

土地、資金、路權是公共交通發展的幾大要素，只有這些要素得到保障，才能將公交優先真正落到實處。

在保障用地方面，《條例》強調，“城市人民政府應當依法保障城市公共交通基礎設施用地”，因為城市公共交通較強的公益性，還明確“符合規定條件的，可以以劃撥、協議出讓等方式供給”，既做到了保障用地，又有效降低了土地使用成本。

在保障資金方面，《條例》明確，“城市人民政府應當根據城市公共交通實際和財政承受能力安排城市公共交通發展所需經費，並納入本級預算”。當前，部分城市對公共交通投入不足，行業可持續發展面臨挑戰，在城市公共交通發展經費納入本級預算後，能夠使得城市公共交通資金投入擁有制度性保障。

在保障優先通行方面，《條例》規定，城市人民政府可以根據實際情況和需要，設置公共交通專用車道。公交路權優先是保障城市公共汽電車速度和準時性的關鍵，是提升其吸引力和競爭力的核心要素，必須予以保障。《條例》在強調優先通行的同時兼顧效率，提出“統籌公共交通效率和整體交通效率”“實行科學管理和動態調整”，體現了路權管理的科學性。

二、《條例》明確了政府和市場在城市公共交通發展中的關係

在城市公共交通票價方面，考慮到城市公共交通的公益屬性，《條例》規定，“城市公共交通票價依法實行政府定價或者政府指導價”；政府在確定票價時，“應當統籌考慮企業運營成本、社會承受能力、交通供求狀況等因素，並依法履行定價成本監審等程式”。以上規定，既明確了政府是定價主體，要將城市公共交通票價控制在合理的價格範圍，又明確公交票價要根據企業實際運營成本、公眾承受能力和公共交通供需水準按程式確定，保障城市公共交通可持續發展。

在財政補貼補償方面，《條例》要求，城市人民政府對城市公共交通企業“按照規定及時給予補貼補償”。對於補貼的力度，各地需要“綜合考慮財政承受能力、企業增收節支空間等因素”。同時，政府出錢購買服務，就需要對服務品質進行評價、對成本進行審核，即“對城市公共交通企業開展運營服務品質評價和成本費用年度核算報告審核”。

此外，在堅持公益屬性的基礎上，《條例》充分考慮並體現了市場化的要求。在土地利用方面，《條例》提出在符合國土空間規劃和用途管制要求且不影響城市公共交通功能和規模的前提下，可以按照國家有關規定實施綜合開發。這既實現了土地資源的集約利用，又可以有效支援城市公共交通發展。在票價方面，《條例》強調“建立動態調整機制”，同時“建立多層次、差別化的城市公共交通票價體系”。

依據《條例》，未來城市公共交通在以下兩方面可開展更多市場化運營的探索和嘗試：一方面，《條例》提出城市公共交通企業“可以開展定制化出行服務業務”，“定制化出行服務業務可以實行市場調節價”。這在一定程度上可以理解為城市公共交通可以分為具有公益性的基本出行服務和市場化的定制出行服務，後者可以交給市場。隨著人民生活水準的不斷提高，對城市公共交通服務品質和多樣化的需求也越來越高，市場化定制出行服務將有更大的發展空間。另外一方面，《條例》提出“鼓勵和支援社會資本依法參與城市公共交通基礎設施建設運營，保障其合法權益”。未來，城市公共交通基礎設施建設、運營和服務供給，都可以有更大的改革空間，進行探索嘗試。

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