《鐵路安全管理條例》解讀

　　1.為什麼要設置鐵路線路安全保護區？
　　鐵路線路安全保護區，是指為防止外來因素對鐵路列車運作的干擾，減少鐵路運輸安全隱患，保護國家的重要基礎設施，在鐵路沿線兩側一定範圍內對影響鐵路運輸安全的行為進行限制而設置的特定區域。這裡所説的鐵路線路，包括鐵路鋼軌道床、路基、邊坡、側溝及其他排水設備、防護設備等，以及鐵路橋梁、隧道、場站等。
　　長期以來，一些單位和個人在鐵路線路兩側修路、挖溝、蓋房，或進行排污、燒荒、傾倒垃圾、放養牲畜等，嚴重影響了列車運營安全。為此，2004年發佈的《鐵路運輸安全保護條例》本著維護鐵路運輸安全和節約用地，方便沿線群眾生産生活的原則，參照我國相關行業的做法和經驗，設定了鐵路線路安全保護區，對保障鐵路安全暢通、保護鐵路沿線社會公眾生命和財産安全，發揮了重要作用。近十年來，高速鐵路的快速發展和既有鐵路的提速，對鐵路沿線安全環境提出了更高要求，原條例設定的鐵路線路安全保護區範圍及相關管理制度已不能適應新形勢發展需要。修訂後的《鐵路安全管理條例》對鐵路線路安全保護區的相關制度作了進一步的調整完善。
 
　　2.鐵路線路安全保護區的範圍有多大？
　　鐵路沿線情況錯綜複雜，火車經過城市市區、城市郊區、村鎮居民居住區與其他地區，面對的安全狀況是不同的；特別是高速鐵路速度快、對安全環境要求更高。因此，本條例從實際出發，對鐵路線路安全保護區的範圍作了四種不同情況的規定，即“鐵路線路安全保護區的範圍，從鐵路線路路堤坡腳、路塹坡頂或者鐵路橋梁（含鐵路、道路兩用橋，下同）外側起向外的距離分別為：（一）城市市區高速鐵路為10米，其他鐵路為8米；（二）城市郊區居民居住區高速鐵路為12米，其他鐵路為10米；（三）村鎮居民居住區高速鐵路為15米，其他鐵路為12米；（四）其他地區高速鐵路為20米，其他鐵路為15米。”其中，路堤坡腳是指路基邊坡與地面相接的部分，路塹坡頂是指路塹坡坡面與地面相接的部分。
　　同時，條例還考慮到在特殊路段、特殊情況下，上述距離不能滿足鐵路運輸安全保護的需要，需要適當擴大鐵路線路安全保護區範圍的情況，明確規定：“前款規定距離不能滿足鐵路運輸安全保護需要的，由鐵路建設單位或者鐵路運輸企業提出方案，鐵路監督管理機構或者縣級以上地方人民政府依照本條第三款規定程式劃定。”

　　3.如何把握鐵路線路安全保護區與鐵路用地的關係？
　　鐵路線路安全保護區是為了保障鐵路運輸安全而設的一個特定區域。在此區域內，禁止從事危及鐵路運輸安全的行為，但並不改變用地的權屬關係。鐵路用地的取得有兩種方式，一種是依據《中華人民共和國土地管理法》，通過劃撥方式取得的鐵路建設用地，另一種是以出讓等有償使用方式取得的鐵路用地。通過這兩種方式取得的鐵路用地，均具有産權屬性。
　　在實際劃界時，鐵路線路安全保護區邊界與鐵路用地邊界可能出現不一致的情況。鐵路用地邊界可能大於安全保護區邊界，也可能等於或小于鐵路線路安全保護區邊界。無論是在鐵路用地地界內還是地界外，本條例所列的禁止性規定都同樣適用。

　　4.鐵路線路安全保護區如何劃定？
　　鋻於鐵路線路安全保護區在實際劃定時可能遇到的各種複雜情況，條例對不同情況下的劃定程式和許可權作出了具體規定：
　　一是在鐵路用地能滿足鐵路線路安全保護要求的情況下，由鐵路監督管理機構組織鐵路建設單位或者鐵路運輸企業劃定並公告。這樣規定是因為在鐵路徵地時，地方政府已對鐵路用地進行了審批，對鐵路建設用地及安全保護的需要已經審核同意。在地方政府已經批准的鐵路用地範圍內設立鐵路線路安全保護區，可以不再由地方人民政府進行審批，提高工作效率。
　　二是在鐵路用地範圍外劃定鐵路線路安全保護區的，由縣級以上地方人民政府組織有關鐵路監督管理機構、縣級以上地方人民政府國土資源等部門劃定並公告。劃定主體為縣級以上地方人民政府，包括省、市(設區的市)、縣三級地方人民政府。縣級以上地方人民政府劃定後，還應當依法履行公告義務，以保障公眾的知情權。在鐵路線路安全保護區內，本條例規定了相關管理制度，明令禁止一系列可能危害鐵路線路和運輸安全的行為。縣級以上地方人民政府只有及時履行公告義務，使人民群眾知悉鐵路線路安全保護區的範圍，才能保障安全保護區內相關制度和禁止性規定的切實執行。
　　三是在鐵路線路安全保護區的範圍可能與公路建築控制區、河道管理範圍、水利工程管理和保護範圍、航道保護範圍或者石油、電力以及其他重要設施保護區重疊的情況下，條例規定由縣級以上地方人民政府組織有關部門劃定並公告，同時要求依照法律、行政法規的規定進行協商。這裡的有關部門，包括但不限于鐵路監督管理機構、交通運輸部門、河道管理部門、水利管理部門、航道管理部門、石油電力以及其他相關企業等。有關部門依照法律、行政法規的規定進行協商、達成一致意見後，最終劃定並公告的主體仍為縣級以上地方人民政府。

　　5.哪些鐵路應當實行全封閉管理？
　　《鐵路安全管理條例》第二十八條規定：“設計開行時速120公里以上列車的鐵路應當實行全封閉管理。”
　　在鐵路既有線提速之前，行人穿越鐵路造成的人身傷亡事故較少，主要是因為列車速度較低(一般均低於時速100公里)，多數情況下行人發現來車緊急撤離鐵道，具有一定的可能性。隨著列車運作速度的提高，行人穿越鐵路，發現來車往往來不及撤離鐵道，發生傷亡事故的概率相應增加。為保障廣大人民群眾人身安全，條例總結實踐經驗，新增加了“設計開行時速120公里以上列車的鐵路應當實行全封閉管理”的規定。

　　6.為什麼禁止在鐵路線路安全保護區內燒荒、放養牲畜、種植影響鐵路線路安全和行車瞭望的樹木等植物？
　　《鐵路安全管理條例》第二十九條第一款規定：“禁止在鐵路線路安全保護區內燒荒、放養牲畜、種植影響鐵路線路安全和行車瞭望的樹木等植物。”
　　禁止在鐵路線路安全保護區內燒荒，首先是因為線路兩側燒荒容易引發火災，直接威脅鐵路行車安全；其次，燒荒産生的高溫容易破壞埋設線上路兩側或者線上路上空的鐵路通信、信號線路的保護設備，直接導致線路短路，影響鐵路調度指揮系統；再次，燒荒引起的煙霧還會直接影響機車駕駛人員瞭望。
　　禁止在鐵路線路安全保護區內放養牲畜，主要是由於列車運作速度較快，制動距離和制動時間都比較長，一旦發現緊急情況，列車在短時間、短距離內難以停車。鐵路沿線居民放養的牲畜竄上線路與火車相撞，輕則財産受損，重則可能導致列車顛覆。因此，規定禁止在鐵路線路安全保護區內放養牲畜，是為保障公眾生命財産安全所必須採取的措施。
　　禁止在鐵路線路安全保護區內種植影響鐵路線路安全和行車瞭望的樹木等植物，主要是考慮到鐵路線路兩側的防護林木和護坡草坪是為了保證線路的穩定，防止雨水沖刷和風沙等災害而特意栽培的。如果樹木過於高大會影響司機瞭望，司機難以及時看清前方一定距離內的信號顯示，或有異常情況時不能及時發現和處理，就可能造成行車事故。條例對此類行為作出禁止性規定，加大了對鐵路行車安全的保護力度。

　　7.在鐵路線路安全保護區內排污、傾倒垃圾以及其他有害物質，會産生哪些危害？條例對此作了怎樣的規定？
　　《鐵路安全管理條例》第二十九條第二款規定：“禁止向鐵路線路安全保護區排污、傾倒垃圾以及其他危害鐵路安全的物質。”
向鐵路線路安全保護區內排污、傾倒垃圾以及其他危害鐵路安全的物質，不僅破壞鐵路沿線的環境衛生，而且容易腐蝕鐵路鋼軌道床、信號通信設施，造成路基病害和橋梁淤堵，成為干擾鐵路行車的因素之一，必須對這些行為予以禁止。這裡所稱“排污”，既包括固體廢棄物，也包括液體廢棄物；所稱“傾倒垃圾及其他危害鐵路安全的物質”，既包括鐵路沿線生産、生活産生的垃圾及其他危害鐵路安全的物質，也包括從列車上向外傾倒垃圾。

　　8.為什麼在鐵路線路安全保護區內要對建造建築物、構築物等設施，取土、挖砂、挖溝、採空作業以及堆放、懸挂物品等活動進行限制？
　　《鐵路安全管理條例》第三十條規定：“在鐵路線路安全保護區內建造建築物、構築物等設施，取土、挖砂、挖溝、採空作業或者堆放、懸挂物品，應當徵得鐵路運輸企業同意並簽訂安全協議，遵守保證鐵路安全的國家標準、行業標準和施工安全規範，採取措施防止影響鐵路運輸安全。鐵路運輸企業應當派員對施工現場實行安全監督。”
　　條例之所以對鐵路線路安全保護區內的這些生産活動進行限制，主要是出於以下考慮：
　　一是建築物、構築物的建造過程本身即會對行車産生一定的干擾，影響運輸安全與通暢；打樁或深挖基礎等難免對線路産生影響；建築物、構築物的突出部分可能會造成行車障礙；高大的建築物、構築物還容易遮擋機車駕駛人員視線，不利於行車瞭望。
　　二是隨意在鐵路線路兩側取土、挖砂、挖溝或採空作業，直接影響鐵路線路的穩固，帶來安全隱患。安全行車必須有穩固的線路，尤其是高速鐵路的發展，對線路安全提出了更高的要求。一旦線路遭到破壞，輕者導致中斷行車，重者導致車毀人亡。
　　三是在鐵路線路安全保護區內堆放、懸挂物品，如堆放糧食、稻草、砂石等物品，將直接形成列車運作的障礙；在鐵路線路兩側晾曬衣物或懸挂其他物品，特別是彩色的物品，容易導致機車駕駛人員信號判斷的錯誤或者影響瞭望。
　　在鐵路線路安全保護區確需從事上述生産活動，根據條例的規定，必須經鐵路運輸企業同意，施工前應當與鐵路運輸企業簽訂安全協議。之所以這樣規定，主要是為了落實鐵路運輸企業的安全生産主體責任，便於其採取有效的防護措施。因此，條例還規定了鐵路運輸企業應當派員對施工現場實行安全監督。同時，條例還對相關施工作業方保障施工安全和鐵路運輸安全的義務作出了規定。

　　9.鐵路線路安全保護區內的既有建築物、構築物應當如何處理？
　　《鐵路安全管理條例》第三十一條規定：“鐵路線路安全保護區內既有的建築物、構築物危及鐵路運輸安全的，應當採取必要的安全防護措施；採取安全防護措施後仍不能保證安全的，依照有關法律的規定拆除。
　　拆除鐵路線路安全保護區內的建築物、構築物，清理鐵路線路安全保護區內的植物，或者對他人在鐵路線路安全保護區內已依法取得的採礦權等合法權利予以限制，給他人造成損失的，應當依法給予補償或者採取必要的補救措施。但是，拆除非法建設的建築物、構築物的除外。”
由於歷史的原因，鐵路線路兩側存在著一定數量的合法或者非法的建築物、構築物，有些處於鐵路線路安全保護區的範圍內，或多或少會影響鐵路運輸安全。條例對鐵路線路安全保護區內已有的建築物、構築物處置，視不同情況作了不同的規定，即：既有建築物、構築物危及鐵路運輸安全的，應採取必要的安全防護措施。採取安全防護措施，可以是所有權人或者實際控制人自覺的行為，也可以是鐵路監管部門或者地方人民政府敦促的結果。對採取安全防護措施後仍不能滿足安全要求的建築物、構築物，應依照《行政強制法》等有關法律的規定拆除。
　　同時，條例對於拆除鐵路線路安全保護區內的建築物、構築物，清理鐵路線路安全保護區內的植物，或者對他人在鐵路線路安全保護區內已依法取得的採礦權等合法權利進行限制的行為，規定“採取必要的補救措施”或者“依法給予補償”。這裡所説的補救，主要是採取措施對相關利益主體所受損失的彌補或挽救，如對鐵路線路安全保護區內的植物清理後移植培育；對簡易建築物、構築物拆除後異地復原。這裡所説的補償，主要是對相關利益主體所受損失的貨幣化或其他形式的彌補。為保障鐵路運輸安全而拆除沿線既有的合法建築物、構築物等行為，會對所有者或使用者的利益造成一定損害，因此本條明確規定了補償原則。需要指出的是，在鐵路線路安全保護區內拆除非法建築物、構築物，其所有者違法在先，本身不受法律保護，不應給予補償。對此，本條也作了排除性規定。

　　10.什麼是鐵路建築限界？
　　鐵路建築限界，是指一個和鐵路線路中心線垂直的極限橫斷面輪廓。在此輪廓內，除機車車輛和與機車車輛有直接相互作用的設備（車輛減速器、路簽授受器、接觸電線及其他）外，其他設備或建築物、構築物均不得侵入。鐵路建築限界是根據機車車輛運動的最大輪廓尺寸並考慮一定的安全余量而制定的。限界尺寸一經規定不得隨意縮小。縮小限界或者其他物體進入限界都可能危及列車運作安全，導致行車事故的發生。

　　11.條例對鐵路線路附近建築物、構築物、設備等物體與鐵路建築限界的關係，作了怎樣的規定？
　　《鐵路安全管理條例》明確規定：“在鐵路線路安全保護區及其鄰近區域建造或者設置的建築物、構築物、設備等，不得進入國家規定的鐵路建築限界。”
　　對鐵路建築限界的管理，是鐵路運輸安全管理的重要組成部分。過去曾因進入建築限界發生過行車事故。對這種直接危害鐵路運輸安全的行為，應當予以制止，否則有可能造成車毀人亡的行車事故。因此，條例對進入國家規定的鐵路建築限界的行為作出了明確的禁止性規定，並且以列舉的形式指出了鐵路線路及其鄰近的建築物、構築物、設備禁止進入。需要指出的是，對於與機車車輛有直接互相作用的設備，如車輛減速器、路簽授受器、接觸電線以及其他保障鐵路正常運作的設施設備，應當排除在本條規定之外。