《關於促進通用航空業發展的指導意見》解讀二

凝心聚力 創新思維 共同推進低空經濟的繁榮

　　在我國經濟新常態和供給側結構性改革進入攻堅的背景下，通用航空業以其産業鏈條長、服務領域廣、帶動作用強等特點，成為國家促進消費、帶動投資、推動轉型的重要選項。2016年5月17日，國務院辦公廳發佈《關於促進通用航空業發展的指導意見》（以下簡稱“《意見》”），將通用航空業確定為“戰略性新興産業體系”。《意見》明確了今後一個時期我國通用航空業發展的指導思想、基本原則和發展目標，提出了通用航空業發展的主要任務和相關政策措施。這是中華人民共和國成立以來國務院辦公廳首次從國家戰略層面對通用航空業發展提出指導意見，《意見》將成為未來5年乃至更長時期指導我國通用航空業改革和發展的重要文件。

改革思路

　　樹立全局觀念，從服務經濟社會發展的高度認識通用航空業。《意見》首次提出“通用航空業”的概念，立足産業鏈整體發展，打破行業藩籬與區域桎梏，改變以往由單一部門、局部區域推動通用航空發展的局面。《意見》突出市場在資源配置中的決定性作用，以市場方式做大增量、優化結構，同時以結構性改革的思路推動空域、土地、資金、人才等要素的均衡投入，以規劃與政策引導産業上下游協同發展、通用航空與運輸航空統籌發展。

　　打破思維禁錮，突破約束通用航空業發展的條條框框。《意見》提出強化通用航空交通服務，研究建立通用機場升級轉換為運輸機場的機制，打破了通用航空與運輸航空、通用機場與運輸機場之間不可逾越的界限，擯棄了大城市和樞紐機場等土地、空域資源緊缺區域不應建設通用機場的零和觀念。《意見》鼓勵共用、提倡開放，推動空域靈活使用、通用機場對社會開放、行政區域之間共建共用通用機場，要求深化“引進來”、“走出去”的國際合作。《意見》擯棄了通用航空企業散、亂、缺乏自律的舊觀念，強調推行行業自律和信用體系建設來規範市場秩序。

　　堅持問題導向，破解制約通用航空業發展的關鍵環節。針對通用航空“上天”和“落地”兩大痛點，《意見》大幅提高低空空域開放範圍，明確提出監視空域、報告空域無縫銜接。《意見》提出“十三五”期間建成500個以上通用機場，有效緩解適用機場缺乏的短板。針對高運營成本制約通用航空業規模擴大的問題，《意見》提出多項簡政放權措施，減少企業審批方面的時間和成本投入，《意見》還提出合理確定通用機場建設標準，節約投資、降低使用成本。此外，《意見》關於提高國産化通用航空器的産品支援與綜合保障服務能力、加大資金支援和強化人才培養等措施都將有效降低企業經營的要素成本。

五大舉措

　　服務民生、升級消費，完善通用航空市場結構。當前，我國通用航空的社會需求已出現結構性變化，交通服務、公益服務和消費産品成為主導需求。長期以來，我國通用航空工農林業生産作業和服務運輸航空的飛行培訓佔作業總量的70%以上，通用航空供給側的適應性與靈活性明顯不足，迫切需要強化通用航空交通服務、擴大社會公益服務與新興航空消費來改善通用航空的市場結構。我國地理、地質分佈複雜，一些區域地面交通不便、建設成本高，發展通用航空具備比較優勢。《意見》提出積極發展短途運輸，將為我國偏遠地區、地面交通不便地區人民群眾提供用得上、坐得起的基本航空服務，《意見》還鼓勵通用航空在搶險救災、醫療救護等領域的應用，這些都是推動政府完善公共産品、公共服務。《意見》提出促進通用航空與旅遊業結合，支援個人飛行、企業自用、執照培訓、公務航空、航空俱樂部與通用航空愛好者協會發展，這些舉措旨在促進通用航空與網際網路創意經濟、醫療、旅遊、交通消費、體育娛樂等大眾産業的融合，帶動社會消費的轉型升級。

　　科學謀劃、強調實用，補足通用機場建設短板。完善的基礎設施網路是通用航空業可持續發展的基礎，可以公平、有效地降低所有用戶的成本。我國通用機場總量少、分佈不合理，既有通用機場遠離城市和社區，主要服務於航空作業，難以滿足通用航空社會服務與消費需求。通用機場佈局與建設應貼近市場、服務需求，《意見》在通用機場規劃佈局上突出了兩大意見，一是著眼于完善綜合交通運輸體系，發揮通用航空是土地使用最為集約的交通方式的比較優勢，支援在偏遠地區、重點城市群、人口密集區、地面交通擁堵嚴重地區佈局通用機場；二是強調需求導向，針對航空製造、風景名勝區、重要體育産業基地等有實際業務需求的地區建設通用機場。《意見》明確依據經濟、適用、美觀、綠色的原則合理確定建設標準，同時強調機場體系的統籌協調發展，加強區域協作、運輸與通用機場的配合以及統籌服務保障設施建設。

　　提升製造、集聚創新，構建業態完整的産業生態。強大的製造業是航空強國不可或缺的關鍵，製造業支援是降低通用航空器購置成本、提供完善産業配套服務的基礎。《意見》提出促進産業轉型升級，一是針對我國通用航空製造落後的問題，通過構建國家研發創新體系、創業平臺、工程中心的目標，培養工匠式人才，旗幟鮮明地支援具有自主智慧財産權的、質優價廉的、適用於我國通用航空特殊需求的通用航空整機與關鍵産品，通過競爭全方位降低我國通用航空器購置成本，提供符合高原運作性能等中國特定需求的通用航空器；二是針對現有産業園區集而不聚、聚而不合的問題，提出通過政策創新、服務創新、模式創新，立足地方産業基礎與特色需求，實現通用航空對地方經濟發展的帶動作用；三是針對當前我國在通用航空國際合作中的弱勢地位，通過苦練內功增強技術實力，借助“自貿區”和“一帶一路”等國家戰略，“引進來”與“走出去”相結合，改變國際合作的分工格局。

　　破解難題、提高效率，擴大低空空域資源供給。空域是我國通用航空發展的瓶頸，停産等待飛行的成本是通用航空企業最大的隱性負擔。2010年以來，根據國務院、中央軍委的統一部署，我國低空空域分類標準、管理思路逐步明確，但低空空域管理改革進展緩慢。《意見》以“開放”和“效率”突破口，一是擴大了低空空域管理改革的範圍，將低空空域從真高1000米的垂直範圍提高到真高3000米以下，滿足大部分低空空域用戶的飛行需求；二是提出“監視空域和報告空域的無縫銜接”的改革方向，讓多數通用航空飛行滿足報備即可飛行的條件，大幅降低通用航空飛行的申請、審批的時間與精力付出；三是根據通用航空飛行使用空域的類型分別明確了申請（報備）、審批的時限，從整體上提高了審批效率。此外，《意見》對優化飛行服務，完善基礎性的航空情報資料、航空氣象、飛行情報與告警服務能力提出了新的要求。

　　明確分工、協同配合，強化全程安全監管。《意見》從適航管理全覆蓋、全過程運作安全和規範市場秩序提出全方位的要求，強調了聯合監管機制與各部門職責。《意見》的一個亮點是提出充分發揮企業的市場主體作用，減少行政干預，首次提出通過建立信用體系強化行業自律。通用航空與運輸航空在安全監管上有許多共同點，但也存在一些顯著區別。飛行安全是通用航空企業和個人最真實、最基本的需求，促進通用航空安全應充分強調企業的主體責任，要求企業在強制滿足規章最低標準基礎上推行安全自律，與此同時，局方應在充分履行監管職責的基礎上提供安全服務的公共産品，如通過頒布指導性安全文件、建議性的技術規範、提供不安全事件分析與事故教訓教育來普及安全文化、提升安全理念，最終形成以自律為主，他律為輔的新模式。

重在落實

　　一分部署，九分落實，好的指導意見僅僅是開始，更重要、更艱難的是目標任務的分解、落實與執行。未來，需要各相關部門、各級政府凝心聚力、攻堅克難，以配套政策和實際行動落實《意見》的統一部署。

　　《意見》中涉及民航局的職責、任務和分工較重。需要全行業在充分研究和學習《意見》的基礎上，按照局黨組“一二三三四”總體工作思路，以踐行發展“為了人民的理念”、推動通用航空與運輸航空“兩翼齊飛”為目標，制定實施時間表和路線圖，積極主動地推進《意見》的職責分工要求，包括推動修訂《中華人民共和國民用航空法》等法律、規章、標準的修訂，完善通用機場建設標準與分類分級管理，推進通用航空領域信用體系建設，完善專項資金對通用機場建設與運營、新興通用航空經營業務的支援政策，補齊空域使用、適航審定等短板，支援通用航空專業技術人才與經營管理人才培養模式、培養方式的升級完善。

　　在落實《意見》過程中，民航局還有不少配合與協作工作，如配合《通用航空飛行管制條例》、《無人駕駛航空器飛行管理規定》等法規、標準的修訂，推動、配合全國低空空域劃設方案及改革時間表、政府購買通用航空服務、製造業轉型升級與産業集聚等有利於通用航空發展的政策儘快出臺，以及與各方協作加強空防安全等各項工作。

　　《意見》的出臺，打開了我國通用航空業發展的戰略窗口期，這是行業內外多年努力的成果。落實《意見》有大量長期性、基礎性的工作，無論是培育市場、建設機場、升級産業、開放空域還是強化監管，均非一日之功，需要綿綿用力、久久為功。但國家、社會、老百姓對發展通用航空的願望是迫切的，通用航空的發展時不我待，也需要立竿見影、立説力行的主動作為。戰略窗口期並非無限期，我們應當緊緊抓住“十三五”的關鍵五年，積極推進通用航空建立規模化、可持續發展的人才隊伍、基礎設施、保障體系，以十年時間推動通用航空在應用領域、産業規模以及與其他現代産業深度融合方面獲得突破，為我國通用航空發展闖出一條新路來。

　　深度一：《意見》出臺的背景的專題解讀

　　通用航空的“民用、民間、民資、民營”特點突出， 2015年底我國共有281家通用航空企業，以中小企業為主，平均每家企業僱員不足50人、機隊規模不足7架。通用航空業的準入門檻、投資體量和技術門檻相對較低，是交通運輸行業中最適合民間投資的領域。

　　當前我國經濟新常態和供給側結構性改革進入關鍵攻關階段，既需要尋找新的經濟增長點，優化資源配置，為長期經濟發展培育新動能、形成新結構，又需要通過新領域投資增量對衝“去産能、去庫存、去杠桿”過程中的短期壓力。通用航空發展潛力較大，是生産方式、交通方式和消費方式改造升級的重要工具與載體，同時在通用航空業規模化、産業化、基礎設施普及化初期中可以快速帶動投資，拉動民間投資、促進就業，因此成為經濟新常態和供給側結構性改革大背景下，國家經濟轉型升級的重要選項。

　　通用航空是一個國家各部委、民航業、航空工業、各級地方政府、投資界、轉型企業和消費者形成普遍發展共識的領域，也是我國各産業中相對落後的一個，具備較大的潛力。在交通運輸領域，我國的公路、鐵路、港口、內河、汽車産銷量、船舶製造噸位均已在全球居於領先地位，通用航空業卻相對落後。我國每人平均通用航空飛行量和每人平均通用航空器擁有率僅為全球平均水準的9%和3%，通用航空器保有量在全球排名在15名之外，通用航空機隊中進口航空器比例高達79%，新增通用航空器的國産比例僅為6.6%。這種落後狀態從另一個角度，正説明我國通用航空具備的發展潛力。

　　2012年的《國務院關於促進民航業發展的若干意見》將民航業定位為“我國經濟社會發展重要的戰略産業”。本次《意見》正式將通用航空業確定為我國的“戰略性新興産業體系”，其對通用航空業的定位，體現了國家對航空運輸業與通用航空業”兩翼齊飛“的基本判斷與期許。

　　深度二：《意見》在空域改革方面亮點的專題解讀

　　低空空域作為通用航空不可缺少的生産要素，空域要素投入不足是長期制約我國通用航空發展的瓶頸。《意見》在低空空域開放的亮點有三個：一是擴大了低空空域管理改革的範圍；二是提出“低空空域中監視空域和報告空域的無縫銜接”；三是明確了審批時限。下文從專業角度對這些規定進行解讀。

　　為什麼要將低空空域管理改革的範圍從1000米擴大到3000米？

　　將2010年《國務院 中央軍委 關於推進低空空域管理改革的意見》對低空空域原則按照真高1000米的垂直範圍提高到真高3000米以下。以往通用航空的轉場飛行、作業飛行和相對大型的通用航空器經常需要使用真高1000米以上空域，在低空空域垂直範圍提高後，大部分通用航空飛行可以滿足在低空空域內飛行的條件。

　　為什麼要提出“低空空域中監視空域和報告空域的無縫銜接”？

　　這體現了問題導向的改革思路，自2010年國務院和中央軍委頒布《關於推進低空空域管理改革的意見》以來，雖然在全國各地試點劃設了一批監視空域和報告空域，但空域用戶普遍反映機場不能與監視空域、報告空域連通，報告空域、監視空域之間不能有效連通，導致絕大多數通用航空飛行難以獲得報備即可飛行的條件。而依據《條例》規定，如果在管制空域飛行，通用航空飛行需要提前申請臨時飛行空域，臨時飛行空域的申報時限是在“擬使用臨時飛行空域7個工作日前向有關飛行管制部門提出，負責批准該臨時飛行空域的飛行管制部門應當在擬使用臨時飛行空域3個工作日前作出批准或者不予批准的決定”。如果3000米真高以下實現監視空域和報告空域無縫銜接，則大量通用航空飛行將滿足報備即可飛行的條件，大幅降低通用航空飛行的申請、審批的時間與精力付出。

　　新規定如何縮短了審批時限、提高效率？

　　按照《通用航空飛行管制條例》（以下簡稱《條例》）的規定，通用航空飛行前的申報程式主要包括臨時飛行空域劃設、飛行計劃申請（含通用航空特殊任務提前獲得批准文件）、起飛前的放行批准三個環節。《條例》關於飛行計劃申請的時限要求是“在擬飛行前1天15時前提出；飛行管制部門在擬飛行前1天21時前作出批准或者不予批准的決定”；“執行緊急救護、搶險救災、人工影響天氣或者其他緊急任務的，可以提出臨時飛行計劃申請。臨時飛行計劃申請最遲在擬飛行1小時前提出，飛行管制部門在擬起飛時刻15分鐘前作出批准或者不予批准的決定”；“使用臨時航線轉場飛行的，其飛行計劃申請應當在擬飛行2天前向當地飛行管制部門提出，飛行管制部門在擬飛行前1天18時作出批准或者不予批准的決定”。《意見》中對提高審批效率提出了更高要求，例如，將通用航空在管制空域的飛行分為飛行管制分區內、超出管制分區在飛行管制區內、跨飛行管制區三類，分別在起飛前4小時、8小時和前一天15時以前提出申請，審批單位分別需在起飛前2小時、6小時和前一天18時前批復。《意見》對監視空域和報告空域報備飛行計劃的時限也作了明確要求，即分別是起飛前2小時和1小時向飛行計劃受理單位報備。

（作者：呂人力 于一 賀安華 民航管理幹部學院通航係）