《關於促進通用航空業發展的指導意見》解讀三

法規建設為基石 市場管理要創新

　　國務院近日印發的《關於促進通用航空業發展指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對2020年之前我國通用航空進行了新的定位和新的部署，是我國通用航空業發展的綱領性文件。

　　《指導意見》在總體上有三個亮點：

　　一、新的定位

　　通用航空業是民航業的兩翼，在民航業的發展中發揮著不可替代的作用。在西方民航發達國家，民航發展呈現“金字塔”形狀，航空運輸業是塔尖，通用航空業是塔基，為航空運輸業的發展提供技術積累、人才後備等方面的基礎作用。而在我國則呈現“倒金字塔”，通用航空的發展遠遠落後於運輸航空的發展，對於通用航空的認識不足是根源之一。《指導意見》充分重視通用航空，把通用航空業的發展置於新的高度。第一，提出“通用航空業”概念，把通航作為一個相對獨立的産業看待。以前各類文件和文獻中，只是比較籠統地在民航業中提到“通用航空”概念，作為民航業重要組成部分，但很少使用“通用航空業”概念。第二，明確指出通航是“戰略性新型産業”，併為此出臺專門性文件進行頂層設計。在2012年國務院《關於促進民航業發展若干意見》中，只是提到了民航業是戰略性産業，沒有專門提到通用航空的定位，關於通航發展也只是民航發展的九項措施之一。此次《指導意見》不僅首次明確通用航空的産業定位，更是出臺專門文件對通用航空發展進行戰略部署，展現了國家已經充分認識到通用航空在我國産業結構、消費結構升級，在我國高端服務業發展中的重要地位。

　　二、問題導向

　　《指導意見》的整體結構堅持問題導向，以通航發展中比較突出的安全監管、低空開放、技術創新、機場建設和市場培育等五個問題出發，推導出我國通用航空發展的五大任務十九項措施，任務明確，措施具體，體現了本《指導意見》避免以往經常出現的原則性強，務虛較多，空話氾濫的弊病，追求措施實、任務清、計劃明的“幹實事、實幹事”的新型政府職能履行方式。

　　三、目標明確、實操性強

　　《指導意見》在任務措施上有兩個變化：

　　一是重視法規標準建設。以前，通用航空領域，尤其是通航市場管理領域，通常提法是加強“政策法規”建設。本次《指導意見》在保障措施部分，專門提出法規標準建設任務，可以理解為法規標準建設是我國通航發展的四大基礎系統建設之一，是我國通航發展的基本條件。並且，法規標準建設的具體措施貫穿了在《指導意見》的所有十九條措施中。這是我國依法治國指導思想的具體體現，也反映了今後通航管理必須走依法行政、現代治理道路的必要性和重要性。

　　二是市場管理創新思維。通用航空的市場管理目前正處於一個劇烈變化的時代。一方面，在國家經濟發展、消費結構升級背景下，我國通航市場飛速發展，通航市場環境發生了較大改變。市場主體逐步多元化、新商業模式不斷涌現，市場競爭格局基本形成。新的現象、新的矛盾、新的形勢對通航市場管理提出了新的挑戰；另一方面，通航政策環境也有很大變化，在依法行政、“放管服”等新的政策要求下，通航政府管理職能進行了新的調整和改革，部分職能被取消、部分職能被下放，急需創新市場管理制度。

　　在《指導意見》中提出了三大市場管理創新理念：（1）管理模式創新理念。減少干預，發揮企業市場主體作用，鼓勵企業創業創新的積極性主動性；（2）市場監管制度創新。放鬆或規範市場準入，加強市場主體運作標準、運作資質制度建設，強化事中事後監管機制建設，改變以前“一管就死、一放就亂”的困境。（3）企業自律制度創新。《指導意見》明確提出加強通用航空領域信用體系建設，對於企業實行全方位、全天候的管理，這是通航市場監管的有利補充，能夠倒逼通航行業強化內部管理制度建設的內生動力，加強自律，提高監管的效益和效率。

（作者：劉光才 中國民航大學民航發展政策與法規研究中心主任）