交通部綜合規劃司有關負責人解讀《港口規劃管理規定》

　　近期，交通部發佈了《港口規劃管理規定》（以下簡稱《規定》），《規定》自2008年2月1日起施行。為便於更好地理解《規定》的有關內容和精神，現對其中主要內容進行解讀。

• 《規定》的主要特點：

　　《規定》作為《港口法》的一個配套行政法規，力求反映我國港口規劃建設的發展要求，達到規範港口規劃工作，科學利用、有效保護港口資源，促進港口健康、持續發展的立法目的。從內容到形式都有所創新，其特點主要體現在以下六個方面：
　　（一）規範性。《規定》在制定過程中嚴格按照《港口法》等有關法律法規，對港口規劃的編制、審批、實施等做出了具體規定，做到內容科學、程式規範、權責明確，符合依法管理的要求。
　　（二）完整性。《規定》適用於港口規劃的編制、審批、公佈、修訂與調整、實施和監督管理等活動，涵蓋了港口規劃工作的各個方面、各類事項，符合港口規劃管理的要求，有利於促進港口健康快速發展。
　　（三）政策性。《規定》的制定體現國家宏觀政策及港口發展的要求。其政策性主要體現在：
　　1．在規劃編制上，《規定》貫穿了落實科學發展觀的指導思想，提出編制港口規劃要適應經濟發展及産業佈局、促進綜合運輸體系發展、優化港口資源配置、提高港口現代化發展水準等要求；
　　2．在規劃審批上，《規定》明確了不同層次的港口規劃必須嚴格依照規定程式、許可權審批的規定，分級負責、各司其職，有利於區域港口的科學統籌、合理分工和協調發展；
　　3．在規劃實施上，《規定》對港口建設、港口規劃區內土地、水域使用與港口規劃的關係以及監督管理等提出了更加具體規定，突出了規劃實施的嚴肅性，有利於充分發揮規劃對港口建設發展的指導和規範作用。
　　（四）科學性。《規定》總結了我國港口規劃工作的經驗，力求全面、準確反映當前港口規劃發展的新趨勢。《規定》的科學性突出體現在兩個方面，一是確定了我國港口規劃體系兩大類型、三個層次的總體結構。兩大規劃類型包括港口佈局規劃、港口總體規劃，三個規劃層次包括全國港口佈局規劃、省級港口佈局規劃和單一港口的總體規劃，以此建立起層次分明、功能清晰、銜接協調的港口規劃體系；二是規定了有關規劃成果文件的相互關係。《規定》明確規劃文本應當基於規劃報告編制，是對規劃有關內容提出規定性要求的文件。強調了規劃報告是編制規劃文本的技術支撐，在此基礎上編制的規劃文本經批准並公佈後成為港口規劃管理的法定依據，其性質有別於作為技術文件的規劃報告，屬於法定文件。《規定》提出通過法制化形式體現規劃內容，是實現規劃管理法制化的重要途徑。
　　（五）簡便性。在控制性詳細規劃審批上，《規定》根據詳細規劃的特點明確將審批許可權下放到港口所在城市人民政府；在港口規劃修改上，對屬於局部修改性質的規劃調整，按簡化程式辦理審批手續，體現了高效、簡便的原則。
　　（六）適應性。技術性強是鮮明特點，編制內容很多。《規定》採取將港口規劃編制內容及文本格式等技術性要求以單獨規定的形式作出，使《規定》內容更加直觀、清晰，有利於保持《規定》的穩定性。《港口總體規劃編制內容及文本格式》、《港口佈局規劃編制內容及文本格式》已經以交規劃發〔2006〕469號和交規劃發〔2006〕470號文印發，根據需要將逐步制定並頒布其他規劃的編制要求。

• 《規定》的起草過程：

　　2001年我部組織開展了港口規劃體系的研究，在廣泛徵求意見和專家諮詢的基礎上，完成了港口規劃體系的研究，為起草《港口規劃管理規定》奠定了基礎。隨後組織開展了本《規定》的起草工作，其間多次組織專家對《規定》內容進行諮詢，形成了《港口規劃管理規定（徵求意見稿）》，並徵求各省、自治區、直轄市交通廳（局、委）和主要港口行政管理部門等部門的意見，並對反饋意見進行了整理、研究，對《規定》進行了相應修改、完善，形成了《港口規劃管理規定》。在此期間，我部組織完成了《港口總體規劃編制內容及文本格式》、《港口佈局規劃編制內容及文本格式》的制定工作，並以交規劃發〔2006〕469號和交規劃發〔2006〕470號文印發，于2006年10月1日起施行。

• 港口規劃的主要類型及其重點：

　　根據《港口法》第八條規定，港口規劃有兩種類型，即港口佈局規劃和港口總體規劃。港口佈局規劃是指港口的分佈規劃，港口總體規劃是指一個港口在一定時期的具體規劃，港口總體規劃要符合港口佈局規劃。
　　根據《港口法》規定，港口佈局規劃重點是確定港口的總體發展方向，明確各港口的地位、作用、主要功能與佈局等，合理規劃港口岸線資源，促進區域內港口健康、有序、協調發展，並指導區域內港口總體規劃的編制。
　　港口總體規劃重點是確定港口性質、功能和港區劃分，根據港口資源條件、吞吐量預測和到港船型分析，重點對港口岸線利用、水陸域佈置、港界、港口建設用地配置等進行規劃。

• 港口規劃的專項規劃主要有哪些類型？

　　為使港口規劃更具科學性和指導性，在編制和修訂、調整港口佈局規劃和港口總體規劃時，應當根據需要編制相關的專項規劃。專項規劃是港口佈局規劃和港口總體規劃的組成部分。
　　港口佈局規劃的專項規劃包括分層次港口佈局規劃、分運輸系統港口佈局規劃、港口資源整合規劃及其他專項規劃。
　　港口總體規劃的專項規劃包括港區總體規劃、港口集疏運設施規劃和港口倉儲、保稅、物流等園區規劃及其他專項規劃。

• 《規定》對涉及新港區開發或者對現有港區功能調整的情況如何處理？

　　隨著社會經濟和港口自身發展，需要在港口規劃區內或區外開闢新港區，或者對現有港區功能做重大調整，遇到這種情況，應當進行新港區選址論證或者有關專題論證，在此基礎上編制港區總體規劃。

• 《規定》對港口規劃編制有哪些要求？

　　《規定》對港口規劃組織編制主體、規劃的原則、規劃文本格式、技術要求、規劃編制單位資質等方面提出了具體明確要求。
　　（一）規劃的組織編制主體：《規定》中明確交通部負責全國的港口規劃管理工作，並組織編制全國港口佈局規劃；另外環渤海灣、長江三角洲、珠江三角洲等跨省、自治區、直轄市的港口佈局規劃也由交通部組織有關省、自治區、直轄市人民政府港口行政管理部門共同編制。其他層次的港口規劃分別由省、自治區、直轄市和港口所在市、縣人民政府港口行政管理部門負責組織編制。
　  （二）規劃編制的原則要求：為體現港口規劃的宏觀性、戰略性、政策性和科學性，要求編制港口規劃首先要滿足社會、經濟發展和産業佈局的要求，貫徹以人為本、全面協調可持續的科學發展觀；要體現港口在我國綜合運輸體系中的樞紐作用，合理確定不同港口的佈局規劃和功能分工，提高港口綜合競爭力；港口規劃還要適應國際國內航運、現代物流等發展要求。因此在《規定》第十三條中明確提出了編制港口規劃的五條具體原則要求。
　　（三）規劃報告文本格式要求：為加強港口規劃管理，規範和統一港口規劃報告內容和格式，我部于2006年9月1日頒布了《港口佈局規劃編制內容及文本格式》和《港口總體規劃編制內容及文本格式》，並於同年10月1日施行，在編制港口規劃時，其內容的深度、文本的格式應符合上述兩個文件的要求。規劃文本應當基於規劃報告編制，是對規劃有關內容提出規定性要求的文件，其文本格式另行制定。
　　（四）規劃的技術要求：港口規劃應當符合港口工程相關規範及有關技術要求，開展必要的前期研究和專題論證工作，鼓勵採用先進的規劃方法和技術手段，體現規劃的前瞻性和科學性。
　　（五）規劃編制單位的資質要求：1990年頒布的《港口總體佈局規劃編制辦法》中對承擔港口規劃的編制單位資質沒有嚴格要求，一些技術力量較強的港務局可自己組織進行編制。而本《規定》中明確承擔港口規劃的編制單位應當持有國家發改委或建設部頒發的港口河海工程專業諮詢資格證書或水運作業設計證書，編制不同層次的港口規劃，對資質的等級也有不同要求。

• 港口規劃與相關規劃的關係：

　　港口規劃在空間規劃方面涉及到陸域和水域規劃，與所在城市聯繫密切，與城鎮體系規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、江河流域規劃、防洪規劃、海洋功能區劃、水路運輸發展規劃和其他運輸方式發展規劃等密切相關。鋻於此，《規定》明確港口規劃應當符合城鎮體系規劃，並與上述有關規劃相互銜接和協調。

• 《規定》對港口佈局規劃、港口總體規劃的審批、公佈程式是如何規定的？

　　《規定》在《港口法》有關規定的基礎上，根據規劃類型和港口地位，對規劃的審批和公佈程式分別做出了細化規定，主要有以下幾方面：
　　（1）全國港口佈局規劃由交通部報國務院批准後公佈實施，省、自治區、直轄市港口佈局規劃由省、自治區、直轄市人民政府港口行政管理部門報省、自治區、直轄市人民政府審查同意後，書面徵求交通部意見，修改完善後公佈。
　　同時，《規定》明確了跨省、自治區、直轄市的港口佈局規劃由交通部徵求相關省、自治區、直轄市人民政府和國務院有關部門意見後批准並公佈實施。
　　（2）對於港口總體規劃上報審批程式，根據港口的地位不同，分為三種類型：
　　第一種是主要港口的總體規劃，由港口所在市的港口行政管理部門編制報經市人民政府審核後，由市人民政府報交通部和省級人民政府審批。交通部會同省級人民政府對上報的港口總體規劃進行審查。經審查予以批准的，由交通部會同省級人民政府公佈實施。如果主要港口所在城市是直轄市的，港口總體規劃可直接由當地港口行政管理部門報交通部和直轄市人民政府審批。
　　第二種是地區性重要港口的總體規劃,由港口所在地的市、縣港口行政管理部門報經市、縣人民政府審核同意後，由市、縣人民政府報省級人民政府審批，但應當書面徵求交通部意見。經審查予以批准的，由省級人民政府公佈實施，並報交通部備案。
　　還有一種是主要港口和地區性重要港口以外港口的總體規劃，由港口所在市、縣的港口行政管理部門報市、縣人民政府審批，書面徵求省級人民政府港口行政管理部門意見，經審查予以批准的，由市、縣人民政府公佈實施，並報省級人民政府備案。
　　（3）《規定》要求港口規劃經批准後，審批部門應當在其政府資訊網站或者其他便於公眾知悉的政府資訊發佈渠道上公佈規劃文本。國家規定需要保密的除外。

• 《規定》對港區、作業區控制性詳細規劃的審批程式的要求：

　　港區、作業區控制性詳細規劃是在已審批的港口總體規劃基礎上，對有關港區、作業區規劃方案的深化和落實，主要任務是對港區、作業區水陸域利用和重要配套設施的佈置做出進一步的安排，為港口規劃管理提供依據。責任主體在地方政府，考慮到與總體規劃的銜接，審批程式規定在有關人民政府批准、公佈實施前應徵得該港口總體規劃批復單位的同意。《規定》根據港口地位的不同提出了具體要求。

• 《規定》對於港口規劃的更改有哪些要求？

　　港口規劃經批准後，未經規定程式任何單位和個人不得隨意更改，但如果社會經濟和港口發展確實需要更改規劃的，可以按照規定的程式進行更改。
　　鋻於港口總體規劃編制、審批過程較為複雜和嚴格，為避免因規劃的局部調整導致重新編制規劃，《規定》界定了港口規劃更改的兩種方式：一種是“修訂”，是指對港口規劃的範圍、港口性質及功能、岸線利用、港口佈局及水陸域佈置等進行重大變更；另一種是“調整”，是指對港口規劃進行局部修改。無論是港口規劃修訂還是調整，都應當通過編制相應專項規劃的方式進行，這樣規劃更改的內容將有所簡化。
　　在審批程式上，《規定》要求，對於港口佈局規劃，無論是進行修訂還是調整，其專項規劃仍要按港口佈局規劃的編制、審查、批准、公佈的程式辦理。對於港口總體規劃，如果是進行修訂的專項規劃，應按照相應的港口總體規劃的編制、審查、批准、公佈的程式辦理。但如果是進行調整的專項規劃，審批程式可以適應簡化，可由原組織編制單位組織編制，報同級人民政府審批，同級人民政府徵得原審批部門同意後批准並公佈實施。

• 《規定》對港口規劃的實施提出了兩方面要求：

　　一是要在港口規劃的實施中體現規劃的指導性和權威性。《規定》要求建設港口設施應當符合港口規劃，在港口總體規劃確定的港區範圍內進行。如果擬建設港口項目與港口總體規劃存在較大差異，需經專題論證，並按規定程式修訂或者調整港口總體規劃後，方可辦理港口建設項目的審批、核準手續。
　　二是要通過港口規劃的實施起到保障港口發展的作用。《規定》　要求任何單位和個人需要使用港口總體規劃區內的土地和水域，或者建設任何跨越、穿越港口總體規劃區水陸域及其上下部相關空間的設施，或者在港口總體規劃區周邊建設工程項目，可能影響港口規劃實施的，建設項目的審批部門在審批時都應當徵求港口行政管理部門的意見。

• 《規定》對港口規劃實施的監督管理有哪些要求？

　　為保證港口規劃得到有效地實施，《規定》要求建設港口設施必須按規定辦理港口岸線使用審批，未辦理項目審批和港口岸線審批手續的，海事部門不得批准其水上水下施工許可。對於涉及港口規劃區內的其他項目及周邊可能影響港口規劃實施的，建設項目審批部門在審批時應徵求港口管理部門意見，港口行政管理部門出具是否符合港口規劃及是否影響規劃實施的審查意見，從而確保港口規劃的實施。
此外，還規定了交通部和各級港口行政管理部門應當依法對港口規劃的實施情況進行監督檢查，核查港口建設項目是否依法辦理了項目審批和港口岸線審批手續。港口行政管理部門在監督檢查中發現未按規定程式取得批准，違反港口規劃建設港口、碼頭及其他設施的行為，應當及時制止，依法查處，並通報上級主管部門，上級主管部門應當進一步檢查、督促、落實。涉及港口規劃的相關單位和個人，應當根據規定有關要求接受港口行政管理部門監督檢查。

• 《規定》在明確法律責任上有哪些要求？

　　依據《行政許可法》和《港口法》中有關條文的規定，《規定》明確了港口規劃審批部門、核準部門、港口行政管理部門等在港口規劃審批、執行和管理中的責任，提出了明確的處罰措施。對於相關部門有違規審批規劃、違反規劃審批項目、不履行監督檢查職責等行為的，要對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
　　《規定》還對項目審批部門在沒有徵求港口管理部門意見的情況下妨礙港口規劃實施的幾種具體行為，做出了要求有關部門對其直接負責主管人員和其他責任人員依法予以行政處分的規定。