依法監理 改革提升 促進公路建設健康發展——《公路工程施工監理規範》修訂解讀

　　2016年7月22日，交通運輸部發佈了新修訂的公路工程行業標準《公路工程施工監理規範》（JTGG10-2016，以下簡稱新版《監理規範》），將於10月1日起施行。本規範是對原《公路工程施工監理規範》（JTGG10-2006，以下簡稱2006版《監理規範》）的全面修訂。

　　修訂背景

　　適應工程監理制改革方向

　　工程監理制度是我國改革開放以來逐步引進、建立、推行的一項行之有效的基本工程管理制度。《中華人民共和國公路法》第二十三條規定：“公路建設項目應當按照國家有關規定實行法人負責制度、招標投標制度和工程監理制度。”

　　1986年開工的西（安）三（原）一級路、1987年開工的京津塘高速公路率先實行了國際化的菲迪克工程監理制，至今已經有30年了。1995年交通部發佈了我國第一部公路工程施工監理規範，2006年進行了第一次修訂，目前已實施了10年。1995年年底，我國高速公路通車里程只有2141公里，2005年年底為4.1萬公里，2015年年底突破12萬公里。公路工程施工監理規範的發佈實施，適逢我國公路建設高峰、跨越式發展期，有力地指導、規範了公路工程監理工作行為，為落實工程監理制度、保證工程品質安全發揮了不可替代的重要保障作用，促進了我國公路建設事業的健康有序發展。

　　當前，我國正處於全面深化改革時期，為深入推進交通運輸改革、全面推行現代工程管理、提高公路建設管理水準，交通運輸部于2015年4月發佈了《關於深化公路建設管理體制改革的若干意見》（交公路發〔2015〕54號，以下簡稱《若干意見》），提出要完善公路建設管理四項制度，即落實項目法人責任制、改革工程監理制、完善招標投標制和強化合同管理制。

　　公路工程施工監理規範作為一項具有政策性和管理性、以規範監理行為為主的行業標準，不同於一般的設計、施工技術規範，與工程建設管理制度、法律法規等關係密切，需要不斷適應改革發展的要求。2006版《監理規範》存在監理定位不明確、職責交叉不清晰、責任權利不匹配、工作流程不順暢等問題，應進行修訂完善，以與工程監理制的改革方向相適應，與新的法律法規相協調。為此，根據《交通運輸部辦公廳關於下達2014年度公路工程行業標準制修訂項目計劃的通知》（廳公路字〔2014〕87號），部公路局組織開展了新版《監理規範》的編制工作。

　　本規範的修訂和發佈實施，是落實工程監理制改革的支撐手段、配套措施和重要步驟。2014年9月，交通運輸部副部長馮正霖在全國公路建設管理體制改革座談會上明確要求，要“修訂《監理規範》，引導監理回歸‘工程諮詢服務’的本質屬性。”

　　針對近幾年有關公路工程監理方面的一些疑問，如“要不要監理？為誰監理？誰來監理？”等，《若干意見》已經給出了明確的答案。而本規範是對“監理什麼？怎麼監理？”兩個問題的最新闡釋。

　　修訂思路及原則

　　加強現代工程管理完善監理工作機制

　　本次監理規範修訂的基本思路是：以服務交通運輸科學發展、安全發展為指針，以加強現代工程管理、深化監理制度改革為統領，以法律法規為依據，堅持目標和問題導向，進一步調整完善監理工作機制，規範監理工作及參建各方行為；以工程品質、安全為重點，突出程式控制、工序驗收和檢驗評定，精簡旁站、抽檢和內業工作量，落實監理對施工品質、安全問題的否決權，提高監理工作有效性。

　　修訂過程中，按照“總結、繼承、完善、提高”的方針，堅持和貫徹了目標導向原則、問題導向原則、繼承性原則、協調性原則、先進性原則和成熟性原則，積極聽取各方意見建議，廣泛吸納有關研究成果，緊密結合有關法規變化方向，體現了依法監理、認真負責、與時俱進的發展要求。

　　《若干意見》指出，“調整完善監理工作機制。監理工作應改進方式，以品質、安全為重點，加強程式控制、工序驗收和抽檢評定，加強對隱蔽工程和關鍵部位的監理，精簡內業工作量，明確環境監理和安全監理工作內容，落實對品質安全等問題的監督權和否決權。”本次修訂很好地落實了這些要求，為改革措施的落地提供了良好基礎。

　　修訂的主要內容

　　以“職責＋流程”為主線突出品質安全環保

　　公路工程建設具有點多、線長、面廣、規模大、投資高、週期長以及“線形＋層狀”等典型特徵，公路工程監理必然需具有適應這些特徵的規律和要求。新版《監理規範》以“職責＋流程”為主線，突出品質、安全和環保等重點，形成完整鏈條體系，對有關內容進行了全面修訂。

　　1.適應改革發展方向和定位，明確了諮詢服務屬性、代表建設單位、總監負責制、自行監理等方面的要求。《若干意見》強調，“明確監理定位。工程監理在項目管理中不作為獨立的第三方，監理單位是對委託人負責的受託方，按合同要求和監理規範提供監理諮詢服務。”“引導監理企業……提供高層次、多樣化的管理諮詢服務。”

　　新版《監理規範》在術語中將監理定義為監督管理及諮詢服務活動，總監辦的職責包括提供建設單位委託的其他工程管理諮詢服務。在基本規定中明確代表建設單位實施監理及實行總監負責制，在總則中提出了對自行監理的要求，以適應改革發展的需要。

　　2.明確監理工作主體和職責，調整了總監辦、駐地辦的主要職責，增補了安全、環保監理方面的內容。《若干意見》強調，“明確監理職責和權利。監理工作是項目建設管理工作的重要組成部分。監理單位根據項目建設管理法人要求，按照合同約定的權利和義務，依法、依合同開展監理工作。”

　　新版《監理規範》嚴格了設置駐地辦的條件，規定100公里以上的高速公路、一級公路工程可設駐地辦；調整了監理人員組成和人數配備的基本要求，將2006版《監理規範》中按每年每5000萬元建安費配備監理工程師1名，提高到7500萬元；按照監理單位、監理機構、總監辦、駐地辦以及監理人員等區分了監理工作主體，而2006版《監理規範》中統稱為監理工程師。

　　3.規範監理程式和內容，進一步理順了監理工作流程和時序。按照施工準備、施工、驗收與缺陷責任期三個階段明確了監理工程內容和程式，從審批施工單位的申請開始、到簽發有關文件結束，線條清晰。

　　新版《監理規範》減少、合併、調整了事前的審批、審查事項，將事前的審批、審查事項由15項減少到9項。如將審批分項分部工程開工申請、審查施工組織及人員配備、審查施工方案及主要工藝等三項合併為一項“審批分部分項工程開工申請”。補充了監理計劃、監理細則的具體內容要求。

　　4.調整監理工作機制。根據《若干意見》“調整完善監理工作機制”的要求，新版《監理規範》突出重點、抓住關鍵、豐富手段，明確了以巡視為主的現場監理工作方式，提出了檢測見證和資訊化管理等要求，精簡了旁站項目，減少了測量、驗證、抽檢等項目和頻率。

　　新規範規定，在施工過程中監理機構應對施工單位主體責任落實情況、施工合同執行情況和品質安全等保證體系運作情況進行監督檢查。旁站項目的要求由2006版《監理規範》中的“宜”修改為“應”，以表示嚴格。對監理抽檢的項目進行了調整，工程實體品質抽檢針對分項工程中的關鍵項目和結構主要尺寸，不再是全部實測項目，同時強調抽檢“應在施工單位自檢合格的基礎上”進行。據初步測算，可以減少抽檢工作量60%以上。

　　5.精簡品質評定和內業工作量。監理機構檢驗評定工程品質的範圍由分項工程調整為分部工程，優化了檢驗評定和監理資料內容的要求，實現內業工作量降低。

　　經與《公路工程品質檢驗評定標準》等的修訂進行協調，由監理獨立進行的工程品質檢驗評定範圍由分項、分部、單位工程，調整為分部、單位工程，內業資料將大幅度減少。據分析，規範修訂後此項內業工作量將減少約70%。

　　6.強化監理工作原則和否決權。增補了監理工作基本原則的要求，強化了監理機構處理工程品質安全問題的權責，補充了品質問題處理的具體規定。

　　我國推行公路工程監理制度後，早期總結提出了“嚴格監理、熱情服務、秉公辦事、一絲不茍”的監理原則，納入了《公路工程施工監理辦法》和1995版《監理規範》。後來，演變形成“嚴格監理、優質服務、公正科學、廉潔自律”的職業準則，但未在2006版《監理規範》中體現，本次修訂提出了“公正、科學、誠信、自律的原則”，作為監理工作的基本遵循。

　　為落實監理對品質安全等問題的否決權，在基本規定中明確了要求施工單位整改和向監管部門報告等內容，並在品質、安全、環保監理中進行了細化。

　　7.縮減機電工程和合同管理內容。新版《監理規範》明確了機電工程監理的特殊內容，大幅刪減了重復的條文；規範了合同事項管理的內容，將2006版《監理規範》中“合同其他事項管理”一節單獨作為一章，並將審查工程分包、人員配備和機械設備等內容移入。

　　2006版《監理規範》第9章“機電工程監理”中的內容多屬重復和引用。根據調研、對比分析和實際工作需要，全部刪減了重復和引用的內容，突出、保留了確需增加的3項內容，即軟體開發監理、系統檢驗測試和試運作期監理。

　　8.其他主要修訂內容。本次規範修訂梳理了監理記錄的格式和內容，增補了《抽檢記錄》，增補了抽檢、檢測見證、監理日誌等術語；按《公路工程標準編寫導則》等規定全面改寫了條文説明，並將編印可操作性的實施手冊。

　　修訂後，本規範結構體系完整，“五控兩管”內容齊全、有機結合，事前審批、過程式控制制、事後驗收工作流程清晰，以巡視為主的現場監理方式更加適用，旁站項目明晰、工作用表適中、技術內容翔實，針對性、適用性、可操作性較強。

　　規範宣貫需要注意的問題

　　新版《監理規範》的宣傳、貫徹、執行不但涉及監理企業、監理人員，也與交通運輸主管部門、品質監督機構、項目法人以及施工單位緊密相關，特別是項目法人，要嚴格執行法律法規、落實建設管理體制改革意見，加大監理規範的宣貫力度，保證監理規範落地、見效。同時，針對執行過程中的有關問題，可及時向編制組反饋。

　　對於按照《若干意見》改革精神采用自管模式的項目，有關行業管理部門和建設管理法人應正確對待和執行《監理規範》。首先，《若干意見》已經明確，要“堅持和完善工程監理制，更好地發揮監理作用”，並非取消工程監理制。其次，自管模式是指“由項目建設管理法人統一負責項目的全部建設管理工作和監理工作。項目建設管理法人必須具備相應的管理能力和技術能力，並配備具有相應執業資格的專業人員，能夠完成項目管理全部工作，包括《公路工程施工監理規範》規定的相關工作，對項目品質、安全、進度、投資、環保等負總責。”不允許以自管為名不執行工程監理制和《監理規範》的有關規定。

　　對於目前正大力推廣採用的政府和社會資本合作模式（PPP模式），其實質是一種籌融資方式，以及相應採用的項目管理模式，並不影響工程監理制度的實施，也不影響本規範的適用。項目管理中具體的監理職責和許可權，仍然要按照法律法規的規定，根據項目法人、項目建設管理單位、監理機構和施工單位等的管理實際來確定。

　　希望各級交通運輸主管部門、公路工程品質監督管理機構加強對監理規範貫徹、落實情況的監督檢查。