交通運輸部解讀
《全國航道管理與養護髮展綱要（2011-2015年）》

　　近期，交通運輸部印發了《全國航道管理與養護髮展綱要（2011-2015年）》（交水發〔2011〕778號），以下簡稱《綱要》。《綱要》提出了“建設是發展，管理與養護是可持續發展，建管養並重是科學發展”的新理念，以“加快轉變發展方式，提高航道公共服務能力”為主線，分析了航道管理與養護的發展現狀和環境，明確了今後一段時期航道管理與養護工作的指導思想、工作原則、發展目標、主要任務和保障措施，是指導“十二五”期全國航道管理與養護髮展的綱領性文件。
　　《綱要》貫徹了國家有關水運發展的方針政策，在編制過程中充分吸納了全國主要省市交通運輸主管部門和航道管理機構、業內專家、部內相關司局的意見，凝聚了行業智慧，針對性、指導性和可操作性較強，具有廣泛的實施基礎。在“十二五”開局之年發佈實施，符合今年全國交通運輸工作會上部黨組確立的“穩中求進”總基調,有利於促進水運結構調整，有利於提升航道公共服務能力，有利於實現航道更暢通、更安全、更綠色、更文明、更和諧。

《綱要》編制背景
　　交通運輸部一直非常重視航道管理與養護工作，2002年9月發佈了《內河航道養護與管理髮展綱要（2001—2010年）》。該綱要實施以來，航道管理與養護成效顯著，公共服務能力明顯增強，有力地促進了水運和經濟社會發展。截至2010年,全國內河航道通航里程12.42萬公里,養護里程10.22萬公里，沿海航道養護里程10000多公里，設標8000多座，基本形成了以長江幹線、西江航運幹線、京杭運河、長江三角洲和珠江三角洲航道網為骨幹的干支直達、江海連通的航道網，沿海省（市、區）15-30萬噸深水航道相繼建成。水路貨運量達到37.89億噸（其中，內河18.86億噸），貨物週轉量68427.53億噸公里，分別比2000年增長210%、188%，佔全社會貨運量、貨物週轉量的11.7%和48.2%。
　　儘管全國航道事業取得了長足的發展，但是仍然面臨著諸多問題：“重建設，輕管養”的觀念依然存在；航道立法滯後，濫採亂挖、“超吃水”等行為時有發生，橋梁、攔河閘壩等建築物造成部分河段礙航、斷航，航道資源破壞嚴重；航道養護任務日趨繁重，養護成本逐步增加，經費缺口逐年增大，部分航道處於缺管失養狀態；界河和沿海航道管理體制不順，航道管理體制不適應航道事業發展要求等。按照建設暢通、高效、平安、綠色現代化水運體系的要求，需要在今後的工作中認真解決。
　　“十二五”期是轉變交通運輸發展方式、大力發展水運的重要戰略機遇期，加快發展內河水運已上升為國家戰略，《國務院關於加快長江等內河水運發展的意見》和交通運輸部《關於貫徹<國務院關於加快長江等內河水運發展的意見>的實施意見》著重強調了航道的重要性，明確提出了加強航道建設、管理、養護工作的具體措施。2011年全國水運工作座談會上部黨組提出“興內河、優港口、強海運”，積極推進水運結構調整，提升水運發展的品質、效益、競爭能力和水準，促進水運安全綠色發展。在“興內河”戰略中，首要任務是構建暢通高效的內河航道體系。《綱要》將為提高航道管理養護水準，促進水運結構調整，實現水路交通現代化提供了重要保障。

《綱要》編制過程
　　根據2010年全國交通運輸工作會議精神，部水運局啟動了《綱要》的編制工作，委託中國水運建設行業協會內河航道分會組織開展了全國航道管理與養護髮展情況調研，編制完成了調研報告。2010年9月,部水運局召開《綱要》編制座談會，聽取了調研工作情況彙報，成立了編制領導小組和編寫組，並對綱要名稱、指導思想、主要內容等重要問題進行了討論，形成了一致意見。2010年11月,編寫組召開工作會議，討論確定了《綱要》的總體框架和結構，並進行了編寫分工。2011年2月，完成了《綱要》討論稿。2011年4月,部水運局組織召開《綱要》討論稿徵求意見會，聽取了全國主要港航管理單位代表和有關專家的意見，形成了徵求意見稿。2011年5月4日交通運輸部以廳水運便〔2011〕28號文在全國範圍內徵求意見。在此基礎上形成了《綱要》送審稿。2011年6月部組織召開《綱要》審查會，原則通過了送審稿。在進一步徵求部內相關司局意見後，經過修改完善，2011年12月22日交通運輸部印發了《全國航道管理與養護髮展綱要（2011-2015年）》。

《綱要》制定依據和主要內容
　　《綱要》根據《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《國務院關於加快長江等內河水運發展的意見》精神，按照《交通運輸“十二五”發展規劃》的總體要求，結合全國交通運輸工作會議和全國水運工作座談會議精神，依據國務院賦予交通運輸部航道管理的職責而制定。
　　《綱要》分六個部分。第一部分前言，明確了制定《綱要》的目的和基本定位。第二、三部分發展現狀和發展環境，分析了全國航道管理與養護現狀和面臨的新形勢，闡明瞭制定《綱要》的必要性。第四、五部分是《綱要》的核心內容，提出了今後5年全國航道管理與養護工作的指導思想、工作原則、發展目標和主要任務。第六部分保障措施，從四個方面提出了保障《綱要》貫徹落實的要求。

《綱要》框架結構
　　《綱要》的框架可以概括為：“一個理念、一條主線、三個轉變、四大體系、九大任務、四項保障”。
　　——樹立一個理念：牢固樹立“建設是發展，管理與養護是可持續發展，建、管、養並重是科學發展”的理念，強調了管理與養護在航道發展中的重要作用，對鞏固航道建設成果至關重要，充分體現了航道事業全面貫徹科學發展觀的內在要求。
　　——貫穿一條主線：根據國家在“十二五”期加快經濟發展方式轉變，促進結構調整的總體部署，按照部黨組關於不斷提高交通運輸公共服務能力和水準的要求，《綱要》始終貫穿了“加快轉變發展方式，提高航道公共服務能力”這條主線。
　　——推動三個轉變：按照國家加快發展方式轉變的總體部署和部黨組加快水運結構調整的要求，《綱要》明確提出，在“十二五”期要積極推動航道管理與養護工作實現三個轉變，即實現航道服務由被動型向主動型轉變，管理手段由傳統型向智慧型轉變，養護方式由粗放式向精細化轉變。
　　——構建四大體系：著眼于“十二五”經濟社會發展趨勢和航道發展特點，提出了今後5年航道管理與養護的發展目標，即建立統一、高效、協調的管理體制和養護機制，建立健全比較完善的法律法規和技術標準體系；基本建成管理規範、養護科學、資訊暢通、保障有力的公共服務體系；初步形成以資金、科技、人才為核心的可持續發展保障體系；建設具有時代氣息和行業特色的文化體系。
　　——明確九大任務：圍繞所確定的發展目標，從體制機制改革、加快法制建設、保護航道資源、突出養護重點、提高養護品質、堅持科技創新、健全協調機制、加強隊伍建設、加強文化建設等九個方面，明確了“十二五”期航道管理與養護的主要任務。
　　——落實四項保障：圍繞各項主要任務，分別從思想認識、組織監督、資金投入、輿論引導四個方面提出了相應的保障措施。

《綱要》主要特點
　　（一）堅持五大原則。
　　《綱要》緊緊圍繞國家“十二五”經濟社會發展的戰略要求和部黨組加快轉變發展方式、推進現代交通運輸業發展的總體部署，明確提出了“十二五”期做好航道管理與養護工作必須堅持“深化改革、管養轉型；依法行政、強化管理；科學統籌、協調發展；需求引導、服務至上；科技引領、人才強航”五大原則。這五項原則體現了科學發展的世界觀和方法論，從辯證的角度、發展的眼光審視航道事業的發展，準確把握了航道管理與養護工作的特點和發展規律，對於完成九大任務和具體工作目標具有全局性、前瞻性、指導性和針對性，符合今後一段時期航道管理與養護工作發展實際。
　　（二）突出兩大重點。
　　《綱要》在客觀分析航道管理與養護工作現狀和發展趨勢的基礎上，強調“十二五”期航道管理與養護工作必須突出兩大重點，即增強航道管理與養護能力和保護航道資源。
　　增強航道管理與養護能力是航道事業發展的內在要求，必須自加壓力、自覺追求、自我提高，不斷提升工作品質和服務水準，完成“三個轉變”，切實提高航道公共服務能力。因此，《綱要》明確的九大任務之中的六項都有這方面的體現。
　　保護航道資源。航道是水運發展不可再生的稀缺性戰略資源，隨著經濟社會的不斷發展和對水資源綜合利用的不斷提高，航道資源保護力度和深度亟待加強。要實現航道事業的可持續發展，促進水運事業現代化，必須加快法制建設，強化行政管理，營造良好外部環境，切實保護好、利用好現有航道資源，並做好潛在資源的保護、開發工作。因此，《綱要》明確的九大任務之中的三項都有這方面的體現。
　　（三）實施時間與範圍的調整。
　　與前十年航道養護髮展綱要相比，本《綱要》在實施時間和範圍上做了調整，將時限調整為5年，在範圍上也不僅僅局限于內河，而是包括了沿海航道和國境國際河流航道在內的全國航道。
　　時限的調整主要是基於以下原因：一是近年來黨和國家領導人十分關心《航道法》的立法工作，全國人大法工委、國務院法制辦和交通運輸部加快了航道立法進程，《航道法》可望在“十二五”期出臺。《航道法》頒布實施後，必將進一步規範航道管理、保障航道權益，航道發展政策、法規、規章都應在《航道法》的框架下進行調整和充實。二是隨著加快內河水運發展上升為國家戰略，航道事業迎來了大建設大發展的黃金機遇期，航道發展提速，建設進程加快，為適應航道管理與養護髮展的新情況、新變化，將《綱要》實施時限確定為5年。同時，也便於與全國交通運輸“十二五”發展規劃同步實施、同步檢查、同步考核。
　　實施範圍的調整是考慮到《綱要》為指導全國航道事業發展的綱領性文件，應涵蓋全國航道，以促進航道事業的全面協調發展；同時也是全面履行現有法規和國務院賦予交通運輸部航道管理職責的要求。

《綱要》主要任務和保障措施
　　根據“十二五”期全國航道管理與養護工作的指導思想、工作原則和發展目標，《綱要》緊緊圍繞航道管理與養護的發展要求，提出了九大主要任務和四項保障措施。
　　（一）九大主要任務。
　　一是深化體制機制改革，釋放航道活力。深化改革符合航道自身發展要求，是航道管理與養護持續發展的動力。要按照國家相關政策方針深化改革，積極探索並逐步建立符合航道特點、適應航道發展的管理體制和運作機制，研究解決制約樞紐通航的關鍵問題，強化專業化養護，同時發揮市場機製作用，充分釋放航道發展活力。
　　二是加快法制建設，保障持續發展。這是當前航道事業的重要工作之一，是實現航道管理與養護髮展目標的根本保障。要以推進《航道法》出臺為重點，不斷完善航道法制建設，逐步形成層次清晰、結構合理、符合實際的航道法律法規體系，健全和完善航道技術標準規範體系，保證航道管理與養護工作有法可依、有章可循。
　　三是強化行政管理，保護航道資源。這是現階段航道管理面臨的重要任務，是實現航道可持續發展的保證。《綱要》強調對跨、臨、攔河（海）等與通航有關設施建設的通航影響論證審批工作。完善航道定級或重新評定工作，對尚未評定技術等級的航道進行評定，對已定級並需要調整的航道重新評定技術等級。加強航道行政管理和行政執法監督，切實保護好航道資源和航道設施，保障航道發展的基礎條件不受破壞。
　　四是突出養護重點，提升服務能力。這是航道養護工作的主要方法和根本目的。按照分類養護、突出重點、兼顧一般的原則，以長江幹線、西江航運幹線、京杭運河等高等級航道和沿海航道、國境國際河流航道為重點，加強對IV級以上高等級航道以及其他重要航道的養護工作，干支聯動，協調發展。完善資訊發佈機制，提高應急處置能力，有效應對航道突發事件，保障航道暢通安全，為水運和經濟社會發展提供優質公共服務。
　　五是提高工作品質，增強養護能力。這是航道養護工作的內在要求，是實現航道管理與養護髮展目標的關鍵環節，也是向社會提供優質公共服務的根本保證。遵循航道養護工作規律，加強內部管理，認真做好航道、航標、整治建築物、通航建築物等日常養護工作，最大程度地提高航道通過能力。優化資源配置，建設佈局合理、功能齊全、技術先進、運作安全的航道養護裝備和設施，提高航道養護工作整體水準和品質。
　　六是堅持科技創新，推進航道現代化。科技創新是社會進步、科技進步、事業進步的必然要求，對實現航道管理與養護髮展目標具有重要的引領作用。要鼓勵理論研究和技術創新，加快資訊化和數字航道建設，推動綠色航道發展，加強航道科研基地建設，推進航道現代化進程。
　　七是健全協調機制，合力開發水運資源。這是水資源綜合利用的必然要求，為實現航道管理與養護髮展目標創造有利環境。要建立健全不同層面、內外暢通的協調機制，加強資訊交流，倡導聯合治水，提高水資源利用效能，實現水資源綜合利用。
　　八是加強隊伍建設，提供人才保障。隊伍建設是航道事業發展的重要組成部分，人才是實現航道管理與養護髮展目標的關鍵因素。要切實抓好隊伍建設，堅持以人為本，突出能力建設，打造一支結構合理、素質較高的航道職工隊伍，培養一批引領行業發展的高素質人才。
　　九是加強航道文化建設，凝聚行業力量。文化建設是時代發展、事業發展和個人發展的必然追求，是貫徹落實黨的十七屆六中全會精神的具體實踐。加強文化建設，培養和樹立先進典型，引導航道職工踐行社會主義核心價值觀，達到“內聚人心、外塑形象”的發展目標。
　　（二）四項保障措施。
　　為確保發展目標和主要任務的圓滿完成，《綱要》提出了“提高思想認識，牢固樹立科學發展的理念；加強組織領導，建立監督檢查激勵機制；加大資金投入，建立航道管理養護資金保障體系；加強輿論引導，營造良好氛圍”四個方面的保障措施，進一步闡述了建管養並重的科學發展理念，強調了加強組織領導和監督檢查的重要作用，提出了航道管理養護資金的籌措途徑和使用要求，明確了充分利用各種宣傳形式、營造良好氛圍的方法和手段。