交通部綜合規劃司董學博司長
解讀《全國內河航道與港口佈局規劃》

目前我國內河航道與港口的發展水準怎樣？
　　截至2006年年底，我國內河航道通航里程達12.34萬公里，主要分佈在長江、珠江和淮河水系。可通航500噸級船舶的四級及以上航道15455公里，約佔12.5%，可通航千噸級船舶的三級及以上航道8687公里，約佔7.0%。全國內河港口擁有生産用碼頭泊位3萬餘個，其中萬噸級及以上泊位225個。2006年，全國完成內河水運貨運量11.61億噸；全國內河港口完成貨物吞吐量20.40億噸，旅客吞吐量1.28億人次。

　　黨中央、國務院高度重視內河水運發展問題，社會各界對發展內河水運也非常關注。自“九五”期以來，中央建立了內河水運建設專項資金，全國內河航道與港口設施建設取得了顯著成績，內河水運貨運量持續增長，運輸船舶大型化、標準化趨勢明顯，水運市場日趨活躍，內河水運進入了快速發展的較好時期。全國初步形成了以長江、珠江、京杭運河、淮河、黑龍江和松遼水系為主體的內河水運體系，內河水運的服務腹地有了較大的延伸和擴展，服務品質明顯提高，長江已成為世界上完成貨運量最大、運輸最繁忙的通航河流，為流域經濟社會的持續、快速發展發揮了重要作用。

目前存在的主要問題是什麼？
　　由於歷史原因，內河航道與港口建設資金投入不足，基礎設施薄弱，高等級航道少，干支航道沒有高標準貫通，內河港口專業化泊位少，運輸船舶噸位小。同時，內河水運開發涉及不同行業和區域，協調難度大。

與發達國家相比，覺得差距主要在哪呢？
　　近年來，中央與地方各級政府加大了對內河水運基礎設施的投入力度，內河高等級航道建設步伐加快，特別是長江幹線、西江航運幹線、長江三角洲和珠江三角洲水網地區航道條件有了較大改善；各級政府對內河港口的發展也給予了足夠的重視，希望通過港口的發展支援和帶動當地經濟、物流的發展，內河港口建設步伐正在加快。同時，還實施了京杭運河船型標準化示範工程，伴隨著我國生産力發展水準的不斷進步，我國內河船舶大型化趨勢也十分明顯。

　　為了充分發揮內河水運優勢，指導內河水運健康發展，滿足客貨運量不斷增長髮展趨勢，完善國家綜合運輸體系，促進水資源綜合開發與合理利用，交通部和國家發展改革委根據《中華人民共和國港口法》和《中華人民共和國航道管理條例》，組織編制了《全國內河航道與港口佈局規劃》。

《全國內河航道與港口佈局規劃》編制的主要過程是怎樣的？
　　規劃編制工作于2004年正式啟動，此前，交通部開展了內河水運發展戰略研究、西部地區內河水運發展規劃、長江三角洲高等級航道網規劃、珠江三角洲高等級航道網規劃和長江、珠江等主要水系內河水運發展規劃等工作，這些工作成果為本次規劃的編制奠定了較好的基礎。在本次規劃編制過程中，又組織開展了內河運輸發展需求分析、航道佈局規劃方案研究和港口佈局規劃方案研究等專題論證工作，總結了多年來我國內河水運發展的規律，同時借鑒了歐美內河水運發達國家的經驗。交通部、國家發展改革委還分別邀請國務院有關部門、專家和相關省（區、市）發展改革委、交通部門的代表進行了諮詢、論證工作，徵求了國務院相關部門和地方人民政府有關部門意見，對《規劃》進行了多次修改，有關部門和專家的意見在《規劃》中得到了較好的體現，使得《規劃》更科學、更完善，也更符合我國內河水運發展實際而具有較強的指導性和操作性。

制定《全國內河航道與港口佈局規劃》的原則是什麼？
　　大家知道，內河水運是一種運輸方式，需要同時處理好與沿海港口、鐵路、公路的銜接；同時，內河水運還是水資源綜合利用的重要組成，需要妥善處理水運發展與水利、水電、防洪等的關係。因此，對內河航道與港口的規劃發展必須統籌考慮、協調發展。在制定《規劃》時，我們主要遵循了以下原則：一是適應國家戰略和流域經濟可持續發展要求，促進區域經濟協調發展和對外交流；二是結合水資源條件，加強協調，貫徹水資源綜合利用方針，統籌兼顧航運與防洪、排澇、發電、灌溉、供水等的關係，與相關規劃銜接，提高內河水運與其他行業協調發展水準；三是充分發揮內河水運優勢，加強與其他運輸方式的有效銜接，完善綜合運輸體系；四是注重航道與港口、船舶以及幹線與支線的協調發展；五是因地制宜、突出重點、注重效益，妥善處理需要與可能的關係；六是合理和節約使用港口岸線資源，提高資源利用效率。

航道和港口的具體佈局方案是什麼？
　　航道的具體佈局方案是在水運資源較為豐富的長江水系、珠江水系、京杭運河與淮河水系、黑龍江和松遼水系及其他水系，形成長江幹線、西江航運幹線、京杭運河、長江三角洲高等級航道網、珠江三角洲高等級航道網和18條主要干支流高等級航道，簡稱兩橫一縱兩網十八線的佈局，構成我國各主要水系以通航千噸級及以上船舶的航道為骨幹的航道網路，規劃內河高等級航道約1.9萬公里，佔全國內河航道里程的15%，其中三級及以上航道14300公里，四級航道4800公里，分別佔75%和25%。高等級航道有長江幹線，西江航運幹線，京杭運河，長江三角洲高等級航道網，珠江三角洲高等級航道網，岷江，嘉陵江，烏江，湘江，沅水，漢江，江漢運河，贛江，信江，合裕線，淮河，沙潁河，右江，北盤江－紅水河，柳江－黔江，黑龍江，松花江，閩江。

　　主要港口的規劃佈局方案是形成由28個內河港口組成、以區域主要城市對外輻射的主要港口體系，包括瀘州港、重慶港、宜昌港、荊州港、武漢港、黃石港、長沙港、岳陽港、南昌港、九江港、蕪湖港、安慶港、馬鞍山港、合肥港、湖州港、嘉興內河港、濟寧港、徐州港、無錫港、杭州港、蚌埠港、南寧港、貴港港、梧州港、肇慶港、佛山港、哈爾濱港、佳木斯港。

　　《規劃》實施後，內河高等級航道和主要港口將遍及全國20個省（區、市），連接56個50萬以上人口的城市、27個國家一類口岸，有效實現了主要資源地和消耗地的聯接；引導和促進運輸船舶大型化、標準化，實現內河水運産業升級和現代化；還可節約大量土地資源、緩解土地資源壓力、擴大綜合交通運輸能力。

《規劃》實施之後會對我國內河水運發展帶來怎樣的影響？
　　規劃佈局的內河高等級航道、主要港口遍及20個省(區、市)，連接了50萬以上人口的城市56個，佔全國的25%，連接了國家一類口岸27個，佔全國的29%。實現了主要資源地與消耗地的有效聯接以及主要江河的干支直達和江海直達運輸，可進一步推進礦産資源開發，促進沿江、沿河産業密集區的形成，推進區域協調發展、可持續發展。

　　規劃實施後將形成由通航千噸級船舶的高等級航道和主要港口為核心的全國內河航道、港口體系，有效引導和促進運輸船舶大型化、標準化，實現內河水運的産業升級和現代化。內河水運優勢充分發揮，並與其他運輸方式共同構築完善的綜合運輸體系。

　　到2010年，內河航道通過能力可在目前基礎上提高約40%；到2020年再翻一番。船舶航行條件得到明顯改善，單位運輸成本大幅降低，經濟和社會效益顯著。

　　規劃的實施可節約大量土地，尤其是在長江三角洲、珠江三角洲等土地資源匱乏地區建設高等級航道網，是緩解土地資源壓力、擴大綜合交通運輸能力的有效舉措。同時，還可以改善生態環境、實現節能減排、減少水土流失，提高部分河道行洪能力，促進水資源綜合利用，有利於可持續發展戰略的實施。

在港口地區新建很多新的港口，會不會導致港口的吞吐量過剩呢？
　　這個問題恰恰是我們《規劃》要解決的問題，我們所制定的內河航道和主要港口的佈局規劃也是想避免出現由於缺乏規劃的指導引發的過度競爭造成港口的重復建設。近些年來，中國港口業是發展最快的行業之一，前面我已經説到了港口吞吐量從2001年到現在的變化情況。從目前看，總體上中國的港口業發展是健康有序的，當然我們也要注意適時調控和規劃指導。

為了確保內河航道與港口佈局規劃順利得以實施，在今後的工作中我們會採取了哪些具體措施呢？
　　首先是要建立長期穩定的建設資金的渠道。這主要從三個方面考慮：一是中央要建立專項的資金；二是地方政府財政性的資金對內河的建設要有必要的投入；三是要考慮充分利用市場的機制，擴大社會融資的能力。

　　第二，是要嚴格執行和完善相關的法規，確保內河的水資源、航道資源不被侵害。

　　第三，在內河運輸當中大力推行船舶標準化，來提高我們現在內河航運的能力、效益。

　　當然，其他還有很多涉及到規劃層面的，通過技術創新來提高內河水運業的升級，另外還有環境保護等等措施。

在主要政策措施中，首先第一個就是要建立長期穩定的建設資金的渠道。內河航道是公益性基礎設施，請問如何建立長期穩定的建設資金渠道呢？
　　眾所週知，歷史上缺乏穩定的資金渠道和足夠的資金投入是制約我國內河水運健康發展的主要因素之一。要發揮內河水運優勢，實現《規劃》確定的目標，必須對內河水運基礎設施的公益性屬性形成共識，並在此基礎上，建立以政府投入為主、發揮市場配置資源基礎作用的內河水運基礎設施建設資金投入機制，這也是近年來我們對內河水運建設資金政策進行總結和實踐的結果。
　　“九五”期，在國務院關心下，交通部建立了內河水運建設專項資金，規模雖然不大，但在很大程度上調動了地方各級政府建設和發展內河水運的積極性。“十五”期，交通部繼續加大了對內河水運基礎設施的投入力度，“十一五”期又進一步加大內河水運建設資金安排力度，以保持全國內河水運發展的良好勢頭。為了保障《規劃》的順利實施，在中央政府層面，一是充分利用現有政策，穩定內河水運建設專項資金渠道；二是根據建設需求和資金能力，將逐步擴大資金規模，如“十一五”期交通部用於內河水運基礎設施的投資額將是“十五”期的兩倍，主要用於支援國家內河高等級航道建設，適當支援其他等級航道建設。在地方政府層面，從事權劃分而言，除長江幹線外，航道建設的事權主要在地方，各級地方人民政府應安排財政性資金投入，進一步統籌交通建設資金，擴大用於內河航道和港口公用基礎設施建設的資金規模。
　　此外，繼續鼓勵多種形式建設內河高等級航道，如鼓勵利用國際金融組織貸款，鼓勵和引導社會資金投資內河水運基礎設施建設，在有條件的地方繼續實施航電結合、梯級開發，滾動發展內河水運。

內河港口與沿海港口不同，部分內河港口的建設發展完全走市場化道路還存在一些困難，國家對內河港口建設有何扶持政策？
　　港口與經濟發展有十分緊密的關係，是經濟發展水準的一種體現，所以港口建設主要取決於市場，並通過市場化運作實現港口的建設和運營；從發展水準上看，內河港口發展階段確實與沿海港口有所不同，不少內河港口還沒有完全具備通過市場化手段進行建設和發展的條件。因此，政府推動內河港口建設走向市場應成為港口工作的指導思想，特別對經濟較為發達的地區，應堅定地堅持市場導向、市場運作的港口發展道路。中西部地區的部分港口目前融資能力較弱，各級政府在一段時間內對以公共服務為主的港口項目還應給予一定支援，這也是促進區域經濟協調發展的需要。

為了提高通航能力，包括京杭運河這些歷史比較悠久的古老航道，及其沿岸的港口是否需要改擴建工程呢？這些工程是否會對沿岸城市的新規劃産生一些影響？
　　涉及到對運河資源的保護，也就是歷史文化遺跡的保護問題。我注意到社會上有不少人士提出，要把京杭運河列入到申遺的項目保護起來。我本人對此是支援態度，但必須説明的是，申遺活動和大運河充分發揮它的航運功能是不矛盾的。因為大運河的開鑿建設從歷史上看首先是作為運輸功能來發展的，我們不能説因為申遺就把大運河作為景觀河流保護，排斥它的運輸功能，我覺得這是不恰當的。當然運河在建設過程中、發展過程中一定要注意環境保護，還其原來的歷史風貌，這是需要的。

我國內河航道與港口的發展前景如何？還有多大的潛力？
　　前面我們也提到了，由於航道的系統治理不夠，容易發生堵航、礙航現象。我們從另一個角度分析，近年來出現的堵航現象在原因上發生了一些變化，更多的是由於運輸量大、航道能力不足引起的，京杭運河堵航就説明瞭這一點，這是內河水運需要加快發展步伐的客觀要求。根據國外發達國家和我國水運發達地區的投入産出綜合分析比較，內河水運具有佔地少、能耗低、污染小、運能大等比較優勢。加快發展內河水運，可有效緩解流域土地資源緊張狀況和大宗物資陸路運輸壓力，對節約使用能源和減少污染物排放都具有積極作用。因此，加快發展內河水運，符合中央建設資源節約型、環境友好型社會的總體要求，也是完善我國綜合運輸體系結構、轉變交通運輸增長方式、實現內河水運又好又快發展的重要舉措，內河水運具有廣闊的發展前景。

　　當然，也應該看到，充分發揮內河水運的比較優勢涉及外部環境的協調和內部條件的改善，當務之急是要儘快建成具有一定規模的航道與港口設施，並與海運、鐵路、公路有效連接。在《全國內河航道與港口佈局規劃》（以下簡稱《規劃》）中，我們強調內河航道建設要因地制宜、突出重點，實施分層次開發，在大江大河中下游、平原河網地區和主要支流要加快建設高等級航道，拓展內河港口功能，推廣標準化船型，發展智慧航運，提高內河水運的技術水準和現代化水準。目前，長江完成的水運量已達到9.9億噸，是世界上運量最大、運輸最為繁忙的通航河流，隨著沿江城市經濟社會發展，特別是沿江産業佈局的加快和臨港工業的發展，長江水運發展潛力巨大。

　　我們相信，經過一段時期的努力，到2020年，在基本建成干支銜接、溝通海洋的高等級航道，形成與航道發展相適應、佈局合理、功能完善、專業化和高效的港口體系，我國內河水運的優勢將得以進一步發揮，將在更高水準上提供暢通、高效、安全、環保的運輸服務，更好地服務於流域經濟社會發展。