通用航空發展“十三五”規劃解讀

　　近日，民航局印發了《通用航空發展“十三五”規劃》（以下簡稱《規劃》），這是我國行業管理部門第一次出臺通用航空五年專項規劃，是民航“十三五”規劃體系的重要組成部分，是對《國務院辦公廳關於促進通用航空業發展的指導意見》的具體落實，對建成民航強國關鍵階段通用航空改革和發展具有重要的意義。本報專訪了《規劃》編寫組專家，對《規劃》進行解讀。

　　問：如何評價《規劃》？

　　答：首先，《規劃》堅持了問題導向，緊扣制約發展關鍵環節。《規劃》堅持從制約發展的制度性、長期性、根本性問題出發，深入剖析我國通用航空發展痛點和難點。從“十二五”發展看，我國通用航空呈現較好發展態勢，作業總量、在冊航空器、通航企業年均增長14.8%、17.2%、17.9%，短途運輸、公務航空、醫療救助等新業態興起，基礎保障能力逐步提升，發展環境不斷優化。但行業基礎偏弱、結構不合理、發展動力不強等問題突出，發展中的不平衡、不匹配、不協調等制約通用航空經濟社會效益發揮，難以滿足多層次、多樣化、個性化的社會服務需求，與戰略性新興産業體系定位不相適應，制度成本偏高、市場化發展滯後是制約行業發展的關鍵環節，急需在“十三五”時期加快解決。

　　其次，《規劃》順應了時代需求，確立轉型升級發展主線。當前，我國處於通用航空發展起步階段，通用航空服務能力不強；隨著我國經濟發展開始步入服務業主導的後工業化階段，通用航空服務需求加快擴大，緩解有效需求不足成為“十三五”時期主要任務。結合《中國製造2025》、新興消費快速崛起等新形勢，《規劃》確立通用航空發展主線為“保安全、擴規模、調結構、強基礎、重保障”。即以滿足經濟社會發展需求為導向，以“放管服”為核心，以完善服務支援體系和基礎保障設施為突破口，推動政策、技術、管理、服務創新，確保持續安全，加快提升通用航空公共服務和消費能力，促進我國通用航空實現社會化、規模化、資訊化、規範化發展，著力發揮通用航空産業鏈條長、服務範圍廣、帶動作用強的優勢，增強對經濟社會服務功能。

　　再次，《規劃》深化了改革創新，構建動力轉換新格局。我國通用航空發展面臨的問題具有全局性、系統性，《規劃》遵循通用航空發展規律，從行業可配置資源入手，以全面深化改革創新為抓手，突出“破”與“立”，制定“十三五”時期的重點任務，從體制機制、資源配置、發展路徑、技術支援等方面在行業率先突破，破除以往相對局限的發展理念與格局，構建支撐創新驅動發展的良好環境，鼓勵“雙創”，突出通用航空發展聯動性、融合性，著力促進形成政府、社會、企業和個人多方開放創新、協同共用發展通用航空的良好氛圍，引導以要素增長主導的粗放式發展向創新主導的品質效益持續提升轉變。

　　問：《規劃》確立了深化體制機制改革、夯實基礎保障能力、提升産業發展水準三項主要任務。應如何解析深化體制機制改革這項任務？

　　答：深化體制機制改革，要著力推動“放管服”，全面提升監管能力。《規劃》的核心是推動供給側結構性改革，解決通用航空現有的結構性過剩和結構性短缺並存局面，在制度上建立與通用航空發展特點和規律相適應、區別於公共運輸航空的監管體系，促進實現通用航空發展從部門行為向政府行為轉變、從行業行為向社會行為轉變。

　　一是加快推進分類管理。通用航空具有交通服務、生産服務、消費服務等多重功能屬性，作業類型多、服務範圍廣，載人和作業對社會公眾影響程度差別較大。《規劃》提出加強通用航空法制建設，加快建立通用航空標準體系，對載人飛行、作業飛行、個人或企業自用飛行等實施差異化管理，強化載人安全監管，放寬對個人和企業自用等非經營性飛行活動的限制，改變以往我國通用航空諸多規章標準參照運輸航空的做法，實現精準監管、精明監管，降低通用航空企業運營和個人（企業）自用飛行成本。

　　二是優化市場監管方式。為更好發揮市場機製作用，《規劃》提出重點提升“事中、事後”監管能力，改進通用航空監管模式，建立更為廣泛的支援性通用航空安全監管和市場監管體系。依託通用航空管理系統提升管理效能，加快委任代表制度建設，樹立企業主體地位，推進第三方監管，激發市場活力，加強行業自律。

　　三是促進擴大低空開放。科學的低空空域分類劃設與管理是通用航空規模化發展的關鍵要素。《規劃》指出加強軍民航部門溝通協調，推動真高3000米以下低空空域開放進程，契合通用航空用戶需求來優化劃設空域，簡化飛行任務審批流程；充分依託民航空管系統，加快推進FSS等低空空域航行保障體系建設，利用第三方公共平臺提高通用航空飛行申請的效率，務實破除“上天難”困局。

　　四是倡導真情服務。進一步降低經營許可門檻、通用航空器引進門檻，推動經營許可和運作許可的統一，簡化辦事流程。重視提升行業服務品質，建立通用航空企業誠信記錄檔案和運營評價體系，採用多種手段加強服務品質監管，加快提升消費者服務品質。

　　問：根據《規劃》，在夯實基礎保障能力方面將著力做哪些工作？

　　答：夯實基礎保障能力，要著力強基礎補短板，加快夯實發展根基。通用機場是通用航空發展的根基，網路化的通用機場體系有利於降低用戶運作成本，是解決“落地難”的關鍵舉措。《規劃》提出用好存量、合理增量、有序發展我國通用機場。鼓勵樞紐運輸機場所在城市建設綜合性通用機場，緩解樞紐運輸機場非核心業務。加快建設具有區域輻射功能、公益性服務功能的通用機場，支援建設具有産業培育和集聚功能的通用機場，優先支援支線機場增設通用航空設施，拓展業務範圍，兼顧區域通用航空運營服務綜合保障。優先利用既有通用機場，鼓勵相鄰地區打破行政區劃，共建共用通用機場，逐步形成佈局合理、功能協調、相容互補的通用機場系統。

　　同時，《規劃》結合我國區域發展戰略、發展特點，提出不同區域新增機場發展導向，注重發揮通用機場的區域功能，融入國家綜合機場體系。針對通用機場“審批難、建設慢”的問題，《規劃》提出加快出臺《通用機場管理規定》，規範引導通用機場建設，積極協調軍方簡化通用機場建設審批流程；加快推進氣象服務産品、目視航圖、飛行服務站、維修保障體系等建設，全方位提升基礎保障能力。

　　問：如何才能提升通用航空産業發展水準？

　　答：提升産業發展水準，要著力優結構促升級，培育持續發展動能。《規劃》充分考慮我國通用航空發展的結構性失衡，力爭在公共服務和新消費領域取得突破。引導充分發揮通用航空交通功能，大力推廣短途運輸，滿足支線航空難以到達、交通不便的偏遠地區交通出行需求，逐步實現常態化運輸，成為干支線航空的重要補充，完善綜合運輸體系；充分挖掘通用航空應急救援速度快、機動靈活、對地面設施依賴小、突破空間障礙能力強等優勢，積極開展通用航空搶險救災、醫療救助等業務，加快形成國家航空應急救援體系的社會化力量，保障和改善民生。在新消費領域，大力推動航空旅遊發展，迎接大眾旅遊時代的來臨；著力推動航空運動發展，推動競賽表演、休閒體驗、運動培訓等重點領域發展，在條件成熟的城市或地區初步形成“200公里航空運動飛行圈”。積極推進私人飛行、航空俱樂部等發展，釋放新興消費潛在需求。

　　《規劃》注重産業聯動融合，重點加快推動運營業態上下延伸，推廣“樹龍頭、築鏈條、建集群”發展模式；促進通用航空産業橫向延伸，向關聯産業滲透，多産業要素疊加融合，加快“通用航空+旅遊、運動等多産業”、“通用航空+創意經濟”等發展，拓展“網際網路+”在通用航空領域的應用。培育一批骨幹示範企業，推出一批短途運輸、醫療救助、應急救援、航空旅遊、航空運動等試點示範工程，形成可複製、可推廣的發展經驗，催生豐富多元的通用航空新産品、新空間、新業態，促進低空經濟的繁榮。

　　問：如何才能高效貫徹落實《規劃》？

　　答：《規劃》明確了加強組織協調、加大資金支援、推動科研創新、推廣航空文化、加強實施保障等5方面的保障措施，突出構建縱橫聯合的行政管理機制，提升人力、資金等關鍵資源保障力度；培育通航文化擴大通用航空愛好和消費群體，挖掘釋放市場潛能；加強綜合協調、跟蹤分析和督促檢查，推動多部門共管齊抓，高效落實規劃重點任務。

　　總體上，《規劃》是我國通用航空實現新發展新突破的關鍵舉措之一，需要政府、社會、企業與個人多方力量積極探索、開拓創新、奮力前行，力爭5-10年促進通用航空進入快速成長期，充分發揮規模經濟、範圍經濟與網路經濟效應，成為促進經濟社會持續健康發展的重要增長點。