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民航“十三五”規劃解讀

來源:中國民用航空局    2016-12-22 10:16:00

  近日,中國民航“十三五”發展規劃(下稱《規劃》)編制完成。作為未來五年民航發展的綱領性文件,《規劃》將全面夯實民航強國建設基礎,為全面建成小康社會提供有力支撐。近日,《中國民航報》專訪中國民用航空局“十三五”規劃編寫組負責人,就《規劃》內容進行專業解讀。

  問:《規劃》編制的理念和過程是怎樣的?

  答:《規劃》是依據《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《國務院關於促進民航業發展的若干意見》等上位規劃和相關文件編制,以更好地服務全面建成小康社會和民航強國建設等戰略為基本出發點,立足民航發展實際,運用改革創新思維,闡明民航行業未來五年發展的指導思想、基本原則、目標要求和重大舉措。

  按照建設民航強國戰略“兩步走”的推進方案,至2020年我國將初步建成民航強國,所以,“十三五”時期是實現民航強國戰略構想的決戰時期和全面夯實民航強國建設基礎的關鍵階段。鋻於此,《規劃》將民航強國建設確立為發展的主線。上半年,民航局新一屆黨組認真梳理民航發展的特點和規律,分析當前面臨的矛盾和問題,運用改革創新思維,謀劃解決對策,形成了“踐行一個理念、推動兩翼齊飛、堅守三條底線、完善三張網路、補齊四個短板”的總體工作思路。《規劃》認真貫徹“12334”總體工作思路要求,利用“發展思路”一節集中進行闡述,並通過闡述“12334”總體工作思路與民航強國建設的關係,將“十三五”民航發展主線與發展任務有機銜接。

  2014年8月,民航發展“十三五”規劃工作全面啟動。第一階段是歷經10個月的前期研究工作,第二階段是歷時5個月的行業調研和規劃文本編制工作,第三階段是徵求意見和修改完善工作。我們歷經三輪的行業內外徵求意見、完成對國務院各相關部委和軍方等共17個行業外部單位的徵求意見、認真貫徹局黨組提出的“12334”的總體工作思路和《規劃》專家論證會意見,共收到各方面反饋意見338條。我們對所有反饋意見進行了逐條梳理,及時研究吸納,最終形成此稿。

  問:“十二五”期間,中國民航整體發展取得了怎樣的成就?

  答:“十二五”以來,我國民航發展品質穩步提升。安全水準世界領先,航班客座率和載運率居於高位,飛機日利用率為9.5小時,節能減排效果顯著。民航保障能力不斷增強。運輸機場數量達到207個(不含3個通勤機場),87.2%的地級城市100公里範圍都有運輸機場,通用機場310個,運輸飛機2650架,不重復航線里程達531.7萬公里。民航戰略地位日益凸顯。國務院出臺《關於促進民航業發展的若干意見》,明確民航重要戰略産業地位。航空運輸在綜合交通運輸體系中的地位不斷提升,2015年民航旅客運輸週轉量在綜合交通體系中所佔比重接近1/4。民航業與區域經濟融合發展進程加快,臨空經濟成為推動地區轉變發展方式新亮點。民航國際影響力逐步擴大。“十二五”末,我國航空公司通航全球55個國家和地區的137個城市,國際航線達到660條,國際客運市場份額達到49%。中國繼續高票當選國際民航組織一類理事國,我國候選人首次當選國際民航組織秘書長。民航行業管理能力不斷提高。持續安全理念不斷深化,安全工作法治化進程不斷深入,市場管理手段不斷豐富。

  但總體看來,民航行業發展中依然存在不平衡、不協調、不可持續等突出問題。制約民航發展的體制環境沒有根本性改善,空域資源不足依然是制約民航發展的突出瓶頸。大中型機場保障能力不足,基礎設施建設速度滯後於發展需求。航空運輸服務品質有所下降,航班正常率不高,航班平均延誤時間增加,行業治理能力不適應發展需要。這些問題是需要我們在“十三五”期間著力解決的。

  問:“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝時期。在此階段,中國民航的發展面臨怎樣的形勢?

  答:“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段,也是民航強國建設的關鍵期。國際環境複雜多變,影響民航發展的不確定因素增多,經濟發展步入新常態對民航發展産生深遠影響。“十二五”未能有效化解的矛盾和風險可能在“十三五”期間進一步積聚,並與“十三五”期間新出現的矛盾和風險相互交織,影響我國民航業發展的內外部環境和條件將發生深刻變化。

  從發展機遇來看,我國經濟總量仍將保持中高速增長,居民收入持續增加;消費潛力進一步釋放,消費方式升級;經濟結構轉型升級,現代服務業加快發展;帶薪休假制度不斷完善,出國簽證便利化利好,旅遊業快速發展;電商物流快速增長,快遞業務爆髮式增長;全方位對外開放,“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶以及自貿區等重大戰略深入推進;新型城鎮化提出新要求;區域協調發展和産業轉移加快推進;全面建成小康社會,基本公共服務均等化推進;綜合運輸體系融合發展。這些綜合因素構成了民航發展的重要機遇。

  從面臨挑戰來看,資源存量不足與需求增量劇增構成了民航發展的兩大重要挑戰。從民航資源存量來看,空域和空管保障能力與快速發展的民航市場不相適應;基礎設施保障能力仍顯不足;以航班正常率為核心的服務品質有待提高;航空安全基礎不牢,航空安全和空防壓力持續增大;專業人員保障能力短板顯現;行業能耗水準反彈。反觀需求增量,民航運輸飛行、通航飛行、訓練飛行需求快速增長;民航運輸機隊規模迅速擴大,航空運輸市場新進入者增多;國家和民眾對民航運輸服務品質有更高的期待;資源環境約束對民航業發展的硬約束將進一步增強,對行業加快轉變增長方式提出新要求。

  總的來看,“十三五”期間,我國民航發展機遇前所未有,挑戰前所未有。這一時期是我國民航“落子當下、收穫未來”的重要戰略窗口期,需要我們增強歷史責任感和擔當意識,準確把握戰略機遇期內涵的深刻變化,妥善應對各種風險挑戰,順勢而為,築牢發展基礎,不斷開創發展新境界。

  問:《規劃》編制的思路和特點是什麼?

  答:《規劃》充分考慮了“十三五”時期我國經濟社會發展的趨勢和對民航行業發展的要求,民航發展進入新的歷史階段,必須主動適應發展環境的新變化、新特點。第一,民航“十三五”必須全面夯實持續安全保障能力。正確處理安全與發展、安全與效益、安全與服務的關係,是民航制訂和實施“十三五”規劃首先要把握好的重大問題。第二,民航“十三五”必須繼續增強行業供給保障能力。《規劃》充分考慮了經濟增長、居民消費持續增加、新的城鎮化戰略和區域發展戰略等趨勢和需求,更加重視行業供給相對不足和能力滯後的現實,把握好基礎設施建設和行業需求增長的規律。第三,民航“十三五”必須緊緊抓住提高行業發展品質和效率這個關鍵。作為重要的戰略産業,全面提升發展品質成為民航適應經濟新常態的基本要求。資源環境對民航發展的約束明顯增強,民航以往主要依靠要素投入驅動發展的效率降低。抓住“提質增效”總方向,努力促進民航發展方式向主要依靠科技進步、從業人員素質提高和管理創新轉變,是民航實現安全發展、協調發展、可持續發展的必然要求。第四,民航“十三五”必須在提高國際競爭力方面重點謀劃。“十三五”期間,我國將深入推進“一帶一路”倡議,寬領域、多層次、全方位對外開放新格局逐步形成,為我國民航開拓國際國內兩個市場和行業能力“走出去”提供巨大契機。把握戰略機遇,加快塑造與自身發展規模相匹配的國際競爭優勢,為東西雙向開放保駕護航已成為未來一段時期民航的重要任務之一。

  在《規劃》起草過程中,著重把握以下幾個原則:一是堅持目標導向和問題導向相統一,既以服務國家戰略、建設民航強國和滿足人民大眾需求為目標,倒推必須完成的任務,又從行業自身發展短板順推,明確破解難題的途徑和辦法。二是堅持發揮市場配置資源的決定性作用和更好地發揮政府作用相配合。規劃主要著眼于引導市場主體和資源配置方向,凡是市場機制能夠充分發揮作用的領域,不進或少進規劃,針對關係安全發展全局且可能存在市場失靈的重要領域,要加強政府作用。三是堅持全面規劃和突出重點相協調,既著眼于全面構建以運輸航空、通用航空為兩翼的現代民航服務體系,推進持續安全能力建設、航空服務能力提升、綜合機場體系建設、空管保障能力建設,又突出薄弱環節和滯後領域,集中攻關,提出可行思路和務實舉措。四是堅持戰略性和操作性相結合,既強調規劃的戰略性、指導性,又突出規劃的約束力和可操作性。

  “十三五”時期是實現民航強國戰略構想的重要時期,也是全面夯實民航強國建設基礎的關鍵階段。民航業仍處於較快發展階段,主要發展指標仍將保持兩位數。與此同時,影響民航發展的環境和條件將發生深刻變化,存量矛盾和增量挑戰相互交織,問題和解決問題的難度同樣複雜艱巨。民航把握新常態,核心就是要努力實現發展動力由主要依靠要素投入驅動向主要由創新驅動的轉變。順應新形勢、抓住新機遇,民航業大有可為。

  問:“十三五”時期,民航發展的指導思想和原則是什麼?

  答:《規劃》全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,按照“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局,牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共用的發展理念,提出“以發展為人民為宗旨,以確保安全為前提,以建設民航強國為主線,以深化改革為動力,以創新發展為途徑,推進法治建設,增強保障能力,強化科技支撐,著力提升運輸品質和國際競爭力,按照適度超前的原則,構建安全、便捷、高效、綠色的現代民用航空系統,充分發揮民航戰略産業作用,更好服務國家戰略,更好滿足廣大人民群眾需求,為實現民航強國奠定更加堅實的基礎”的指導思想。

  《規劃》貫徹落實國家十三五規劃綱要提出的“創新、協調、綠色、開放、共用”發展理念,結合民航發展實際提出了以下發展原則:一是堅持安全第一。牢固樹立持續安全理念,不斷提高安全管理綜合能力,全面築牢安全發展基礎,正確處理安全與發展的關係,確保飛行安全、空防安全、網路資訊安全和廉政安全,保障行業健康發展;二是堅持改革創新。樹立創新發展理念,轉變政府職能,深化管理體制改革,破除體制機制障礙,不斷推進理論創新、體制創新、科技創新、管理創新,全面增強民航自主創新能力,創造新供給釋放新需求,為行業發展提供持續動力;三是堅持全面協調。樹立協調發展理念,更加注重發展的全面性,積極推進運輸航空和通用航空的協調,構建國家綜合機場體系,促進地空資源協調發展,提升機場群協同發展水準,推進軍民深度融合,在協調中拓展發展空間,在補齊短板中增強發展後勁;四是堅持綠色發展。樹立綠色發展理念,節約集約建設用地,高效利用資源能源,優化航空節能運作環境,著重提高運輸生産效率,實施綠色機場建設,推動民航裝備綠色改造,控制碳排放,減少對環境負面影響,推進資源節約型和環境友好型民航建設;五是堅持開放共用。充分利用國內國際兩個市場、兩種資源,通過對內主動放開支撐對外有序開放,擴大資源供給和有效配置,形成國內國際有機聯動。大力推進大眾化戰略,大力提高普遍服務能力,大力發展航空經濟,與綜合交通一體化發展,有效支撐新型城鎮化建設和航空産業鏈發展。

  問:“十三五”時期,民航發展的主要目標是什麼?

  答:《規劃》描繪了到2020年民航的發展藍圖,即基本建成安全、便捷、高效、綠色的現代民用航空系統,滿足國家全面建成小康社會的需要。航空運輸持續安全,航空服務網路更加完善,基礎設施保障能力全面增強,行業治理能力明顯加強,運輸品質和效率大幅提升,國際競爭力和影響力不斷提高,創新能力更加突出,在國家綜合交通運輸體系中的作用更加凸顯。

  《規劃》從行業規模、發展品質、保障能力、綠色發展四個方面提出了發展的具體目標:安全水準保持領先,運輸航空每百萬小時重大及以上事故率低於0.15。戰略作用持續增強,民航對國民經濟貢獻不斷提高,航空運輸在綜合交通中的比重進一步提升,旅客週轉量比重達到28%。運輸總週轉量達到1420億噸公里,旅客運輸量7.2億人次,貨郵運輸量850萬噸,年均分別增長10.8%、10.4%和6.2%。保障能力全面提升,運輸機場數量達到260個左右,基本建成佈局合理、功能完善、安全高效的機場網路。空域不足的瓶頸制約得到改善,空管保障能力穩步提高,年起降架次保障能力達到1300萬。服務品質明顯改善,全面提升運作品質,航班正常率力爭達到80%,全面提升服務水準,打造民航“真情服務”品牌,增進旅客對民航真情服務的獲得感。通用航空蓬勃發展,基礎設施大幅增加,標準體系基本建立,運營環境持續改善,服務領域不斷擴展,通用機場達到500個以上,通用航空器達到5000架以上,飛行總量達到200萬小時。綠色發展深入推進,建成綠色民航標準體系,資源節約、環境保護和應對氣候變化取得明顯成效,噸公里能耗和二氧化碳排放量五年平均比“十二五”下降4%以上。

  問:“十三五”時期,民航發展的主要任務是什麼?

  答:《規劃》分別就確保航空持續安全、構建國家綜合機場體系、全面提升航空服務能力、提升空管保障服務水準等民航核心業務領域及轉變民航發展方式、全面深化民航改革等民航發展動力和自身能力建設進行闡述和部署。在持續安全方面提出:保持行業安全發展戰略定力,堅持問題導向,以全面落實安全責任和提高綜合治理能力為主線,以風險管控為抓手,創新行業監管模式,提高保障能力,依法推進民航持續安全發展。在構建國家綜合機場體系方面提出:統籌協調民用運輸機場和通用機場佈局建設,構建覆蓋廣泛、分佈合理、功能完善、集約環保的國家綜合機場體系,發揮整體網路效應,為民航可持續發展奠定基礎。在機場建設方面,將以完善國際、區域樞紐機場功能為重點,著力提升大型機場的容量,增強中型、小型機場保障能力。加快推進北京新機場建設,積極探索區域多機場協同發展,提升機場群整體效率。在全面提升航空服務能力方面提出:堅持協調和開放發展理念,以對內放開促進對外有序開放,統籌推進國內國際、客運貨運、幹線支線協調發展,加強産品創新,拓展服務空間,構建以運輸航空和通用航空為兩翼、覆蓋廣泛、通達通暢的航空服務網路,實現運輸能力顯著增強、通用航空規模快速擴大、運輸品質明顯提升。在提升空管保障服務水準方面提出:建設以空中交通管理現代化與績效型組織為目標的運作機構,實施空管強基工程,全面夯實空管基礎設施,全面提升運作精細化水準,全面應用成熟航行新技術,努力實現從被動適應向主動支撐行業發展的戰略轉變。在改革創新推動轉型發展方面提出:必須堅持創新發展理念,著力轉變發展方式,全面貫徹落實《關於進一步深化民航改革工作的意見》,加強專業人才培養,積極建設綠色民航,不斷提高國際競爭力,加速推進民航行業提質增效和轉型升級。

  “十三五”民航發展的主要目標:


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