首頁 > 政策解讀 > 全國沿海港口佈局規劃解讀

交通部綜合規劃司副司長任建華解讀《全國沿海港口佈局規劃》

來源:    2007-09-27 17:46:00

制定規劃的主要目的是什麼?
  根據港口法的規定,港口規劃包括兩大類規劃,一是港口的佈局規劃,二是具體港口的總體規劃。
  全國沿海港口佈局規劃是全國所有沿海港口的空間分佈規劃,也是最高層面的港口規劃,是指導港口其他規劃的重要依據。她的主要任務是根據沿海各主要區域港口的基本條件和區域經濟發展、産業佈局的狀況及趨勢,並根據相關行業的發展規劃,研究和確定沿海港口的合理分佈問題,具體地可以包括三個方面的分佈。
  一是分區域的分佈,指根據地區之間經濟發展的聯繫情況以及綜合運輸網路的分佈情況,沿海港口群應該如何劃定,並且適應經濟發展的總體格局。二是港口群內部如何突出重點的問題,強調港口為公共運輸的服務功能,爭取港口運輸在整體國民經濟效益上的最優。三是對關係到國計民生的主要運輸貨種,如煤炭等,如何做到運輸上的經濟性和合理性。
  所以説,全國性的沿海港口佈局規劃要由中央來管,她體現了國家對沿海港口分佈的意志,關鍵是要解決好合理和優化的問題,並要通過這個規劃來指導各省和具體港口的發展規劃,防止港口發展的盲目性,合理利用和保護港口岸線資源。
  可以用一個例子來説明港口佈局規劃的作用。大家可能知道,交通部在90年代曾提出“三主一支援”的交通發展規劃,其中港口方面的提法是“港口主樞紐”,提出在全國建設20個主樞紐港。這個規劃,對交通行業的發展起了重要的作用。如長江三角洲地區鐵礦石運輸系統的初步形成就是這個規劃指導的結果。大家知道,長江沿線是我國主要的鋼鐵生産區之一,包括寶港、武港、馬鋼等多個企業均佈置在長江沿線,而我國從巴西等國進口鐵礦石,遠洋運輸線路長,需要20萬以上噸級的船舶運輸才比較經濟,但這樣大噸位的船舶無法進入長江。
  因此,我們作了這樣的佈局,一是在浙江的寧波和舟山港,利用其優良的深水條件建設超大型碼頭,二是在長江下游港口如上海、南通、鎮江港建設大型碼頭,我們稱為二程接卸碼頭。這樣佈局的運輸流程是,大型礦石船在寧波或舟山港將部分礦石卸下,船舶減少吃水後直接開往南通或鎮江港,卸下全部礦石;在寧波或舟山被卸下的礦石,利用小噸位的海輪運輸至南京以下的港口,連同在上海、南通或鎮江被卸下的礦石,再利用江船運往武漢等中上游地區。該佈局的特點是,充分利用了浙江沿海、長江南京以下的深水條件,儘量利用大噸位船舶運輸大宗物資。目前,上述的格局經過10多年的建設,已經基本形成,保證了長江流域鋼鐵生産的需要,2005年,發生在這一地區的鐵礦石吞吐量超過9000萬噸,約為全國的30%。

制定《全國沿海港口佈局規劃》與其他運輸方式規劃是什麼關係?
  港口是國家綜合運輸的組成部分,港口的發展一定要有利於促進和完善綜合運輸體系。作為綜合運輸體系的節點,港口與其他運輸方式的銜接主要是通過集疏運通道完成的。我國港口經過多年的發展,已基本形成了各自的集疏運通道,或通道的基本構架。
  我們在編制國家高速公路網規劃時已經考慮了高速公路佈局與港口的銜接,使高速公路直接進入主要的港口;鐵路中長期規劃也考慮了與港口的銜接,佈局的18個集裝箱轉机站與主要港口相互銜接;正在編制中的內河航道佈局規劃時也考慮了對港口疏運的作用,目的是使港口集疏運體系更加完善。
  除了使港口與各種運輸方式的通道相互銜接,還要依託港口大力發展綜合性的運輸樞紐,通過綜合樞紐的形式使各種運輸方式聯繫在一起。這些綜合樞紐的佈置將在各個具體港口的總體規劃中落實。

《全國沿海港口佈局規劃》的內容是什麼?
  《全國沿海港口佈局規劃》的具體方案是這樣的:沿海港口佈局規劃按照服務經濟、區域協調、突出重點、綜合運輸、節約資源的原則和思路,在現有港口佈局的基礎上,確定將全國沿海港口劃分為環渤海、長江三角洲、東南沿海、珠江三角洲和西南沿海5個港口群體,強化群體內綜合性、大型港口的主體作用。同時各大區域沿海港口群將通過各自區域內、外的公路、鐵路、內河以及航空、油氣管道等多種方式,形成煤炭、石油、鐵礦石、集裝箱、糧食、商品汽車、陸島滾裝和旅客運輸等8個運輸系統的佈局。全面服務於我國經濟社會發展和人民生活水準提高,促進區域經濟協調發展。

近幾年我國沿海港口發展很快的原因是什麼?長三角的港口建設是否進入了“大躍進”時代?
  近幾年來港口發展快,根本的原因源於經濟發展的需要和動力。
  港口屬於基礎設施,如果能夠做到適當的超前發展,是有利於經濟發展的。大家知道,“十五”期間,是港口建設速度最快的五年,原因就是經濟發展的帶動,如果沒有這五年港口建設的加快,就會出現更為嚴重的壓船壓港現象,如前兩年的煤炭運輸緊張現象,雖然煤炭碼頭能力不足不是主要原因,但整個煤炭運輸的緊張局面和帶來的影響至今還在人們的記憶中。
  本次全國沿海港口佈局規劃中的長三角地區港口群包括連雲港、上海、寧波、舟山、溫州以及南京、鎮江、蘇州、南通等港口,是沿海5個港口群中港口分佈較多的港口群。為什麼這個區域需要佈局較多的港口,最根本的原因是,因為長三角港口群不僅是長三角地區本身的需要,而且是長江流域地區經濟發展的需要。我們可以簡單地結合腹地情況作一些分析。
  長三角地區指江蘇、浙江和上海兩省一市,處於長江和沿海的結合位置,是我國重要的經濟區域, 港口運輸需求巨大,這是長三角港口群在運輸上首先需要面對的任務。
  同時大家知道,長江“黃金水道”自西向東連接了重慶、湖南、安徽、江蘇、上海等七省二市,貫穿我國東、中、西地區。從運輸上看,長江的作用十分突出,是長江流域地區的出海口,而長三角港口群處於沿海和長江的連接處,是實現出海的平臺。因此,長三角港口群在運輸上還需要面對長江流域地區的需要。
  從以上可以看出,長三角港口群的服務方向和範圍是很明確的,也是十分廣大的,經濟總量佔到全國的40%以上。2005年,長三角港口群實際完成的港口吞吐量佔全國的41%,是5個港口群中吞吐量最大的,説明瞭長江三角洲地區和長江流域地區在我國經濟社會發展的地位和作用,也正是這種作用和地位,使得長三角港口群發展和壯大。
  因此,從長三角港口群的作用可歸納出該港口群的三大運輸功能:一是集裝箱運輸,以上海、寧波以及長江南京以下港口組成的上海國際航運中心集裝箱運輸體系;二是大宗的能源、原材料等物資的海進江運輸,如沿長江大型企業生産所需的鐵礦石、原油、電煤等;三是長江沿線地區物資的出海運輸。
  港口的發展取決於經濟發展的需要。一個港口或一個區域內港口的吞吐量大小,反映了這個地區經濟發展的水準和經濟結構的狀況。2000年,長三角港口群吞吐量不足6億噸,但在2005年已發展到近14億噸。為了適應港口吞吐量增長的需要,長三角地區港口建設步伐明顯加快,根據“十一五”長江三角洲地區和長江流域地區經濟發展的預測,在“十一五”期間,該地區港口建設仍會保持一定的規模和速度。

港口建設和運作的市場化程度很高,為什麼還要由中央來制定佈局規劃?
  沿海港口的重要性決定了中央要對全國沿海港口佈局作出通盤考慮。港口不僅與國民經濟發展密切相關,也與我們日常生活息息相關。舉例來説:
  如從經濟方面看,對外貿易是國家經濟發展支柱之一,而全國進出口物資的90%以上經過沿海港口運輸完成,幾乎所有的進口石油、以及鋼鐵工業需要的鐵礦石都是由沿海港口完成。
  在人民生活方面,由於我國資源和消費格局的原因,大量的電廠用煤需要從北方通過沿海港口運輸到南方地區,東北是我國糧食主産區,大量糧食也需通過港口運輸到南方地區。
  港口的佈局需要與國家層面的各種産業佈局如冶金、石化、能源、外貿格局及其變化等等因素相銜接,包括國家石油戰略儲備,都需要在港口佈局規劃中予以考慮,還需要從區域經濟發展的協調角度來統籌考慮沿海港口對沿海地區和內地的帶動作用。
  由於港口在國家綜合運輸體系中處於重要的樞紐性地位,要求將港口的空間分佈落實在國家綜合運輸的網路中,所有這些都需要國家通過制定規劃來實現,才能從整體上提高我國港口的服務能力和水準,提高我國港口的整體競爭力。

實現規劃確定的沿海港口布要多少資金?是不是都能落實?
  沿海港口建設資金的來源是依靠市場籌集的,各級政府的投入在沿海港口建設投資中佔的比例很小,“十五”期佔不到4%,並且主要是用於航道、防波堤等港口公用設施的建設,因為按照港口法的規定,這些港口公共基礎設施由政府負責建設和維護。對於港口的經營性領域,政府投資已經基本退出。目前,國家對於各種資本進入港口經營性領域沒有限制,在港口具有良好發展預期的條件下,資金問題不會成為港口建設的制約因素。

沿海港口佈局對環境是否有影響?
  這個問題很好。港口在建設和運營過程中,會産生噪音、粉塵、海底淤泥等對周遍城市、居民、環境的影響,這些問題有些是暫時的,也都是通過防護措施可以消除的。
  環境保護是我國的基本國策,包括港口在內的交通事業的發展必須採取相應的措施,加強環境保護,這是我們的責任和使命,是不能推卸的。因此,規劃明確的要求,沿海港口在規劃、設計、施工和運營的各個環節都要嚴格的執行國家關於環境保護的法律法規,港口的規劃、選址要採取對環境和海洋生態影響最小的方案,對於具體的港口建設項目要完善前期工作的環境影響評價機制,加強對於環境敏感地區的建設項目方案比選,從源頭上減少或防止建設項目對環境的不良影響,等等,達到經濟效益、社會效益和環境效益的統一,實現港口的可持續發展。

怎麼樣才能保障港口發展能按照佈局規劃的要求進行?
  在全國沿海港口佈局規劃的指導下,還需要編制一系列的更為詳細的規劃,如各省的沿海港口佈局規劃、各港口的總體規劃,還要根據國家關於國民經濟和社會發展五年規劃制定港口建設規劃,這些都是更加具體的港口規劃,目的是細化和落實國家層面的佈局規劃,來保障佈局規劃的實施。在港口建設過程中,還要按照國家投資體制改革的規定,對不同項目實行國家和省的兩級核準制度,並需進行環境影響評價,對各類港口項目使用岸線實行審批制度,所有這些,都屬於落實港口佈局規劃的具體措施。

應該如何防止港口企業為了追求利潤最大化而變相偏離《規劃》發展?
  沿海港口佈局規劃在編制中,依據了國家經濟社會發展的總體目標和要求,依據了國家關於區域協調發展的戰略部署,同時還結合了冶金、石化、能源等與港口密切相關的行業的發展規劃。但我國還正處於經濟結構調整時期,沿海和內陸地區能源、原材料等工業佈局都可能對港口佈局産生局部或重大影響,因此,在規劃的實施過程中要做好規劃的評估工作。

 

前兩年我國的“煤電油運”比較緊張,現在《規劃》出臺了,今後這樣的緊張情況還會出現嗎?
  “煤電油運”表現在港口運輸上主要是煤炭運輸問題。由於我國煤炭生産和消費地分佈情況,“北煤南運”的格局現在和將來都不會改變,因此,本佈局規劃中對煤炭港口的佈局是十分重視的,佈局方案也是很明確的。今後,隨著煤炭消費量增長的情況,通過建設來擴大港口煤炭的裝船能力。
  煤炭港口運輸上的問題有兩方面,一是煤炭裝船碼頭的能力不足,經過這兩年的加快建設,能力將不會再成為問題,如秦皇島港煤五期工程、天津港的神華煤炭碼頭等等,最近國家發改委又核準了唐山港的兩個專業化煤炭裝船碼頭項目,因此可以預見,在煤炭生産和消費不出現特別情況下,港口能力是能夠滿足煤炭下水要求的。
  二是煤炭運輸的銜接問題,就是説鐵路運輸、港口裝卸、船舶調度等幾個環節必須協調一致,前兩年煤炭運輸緊張更多的也表現在這一方面,比如説,不僅要保證每天有一定數量的煤炭能夠運入境口,而且還要保證貨主要求的煤炭品種在數量上也滿足裝船的條件,這樣港口的正常生産就有了保障。船舶也是如此,不僅要保證有足夠的運力,還有保證船舶的週轉能夠正常,避免出現“有船沒貨、有貨沒船”的情況,前兩年解決煤炭運輸緊張主要就是協調這個問題,這既是一個運輸上的組織問題,也是煤炭市場問題的一種反映。

《規劃》對港口資源有什麼作用?
  這個主要是對相鄰港口或同一區域內港口從功能上進行資源整合。港口的資源整合有利於節約港口資源,符合港口可持續發展的要求。
  目前,浙江寧波、舟山港以已經完成了一體化整合工作,廣西防城等三港也正在組合中。本佈局規劃對於引導港口進行資源整合具有指導意義。主要是本規劃在佈局原則上體現了港口的集約化、專業化的發展方向,這對各地方進行港口資源整合有明確的引導作用;本規劃對涉及公共運輸和主要貨類運輸的港口功能定位十分明確,並且是從經濟、合理的角度,按照合理運輸系統論證後提出的,體現了市場條件下運輸的經濟合理性,有利於引導各港口的發展方向,從宏觀格局上避免盲目建設港口。
  我們提倡按照地區間內在的經濟聯繫,按照市場經濟的規律,以港口的資本運作、企業聯合經營和體制創新等多種方式,推進港口資源的整合,實現港口優勢互補。但由於受到行政體制和地區利益的限制,港口資源整合還處在探索階段,仍需要不斷的總結經驗。

規劃對福建港口是如何考慮佈局的?
  廈門、福州港是東南沿海地區港口群的一個重要組成部分,另外還包括泉州、莆田、漳州等港口。它們統一服務於福建省和江西等內陸省份部分地區的經濟社會發展和對臺“三通”的需要。
  福建沿海地區港口群煤炭專業化接卸設施佈局以沿海大型電廠建設為主;進口石油、天然氣接卸儲運系統以泉州港為主;集裝箱運輸系統佈局以廈門港為幹線港,相應佈局福州、泉州、莆田、漳州等支線港;糧食轉机儲運設施佈局由福州、廈門和莆田等港口組成;佈局寧德、福州、廈門、泉州、莆田、漳州等港口的陸島滾裝運輸系統;以廈門港為主佈局國內、外旅客轉机運輸設施。

規劃對於我國的糧食運輸有什麼幫助嗎?
  由於我國糧食産區主要集中在東北地區、黃淮海地區和長江中下游地區,而糧食消費相對集中在東南沿海經濟發達地區、京津和港澳臺地區,因此每年大約有1.7億噸左右的糧食流通量。2005年沿海主要港口糧食吞吐量達8590萬噸,其中裝船完成3583萬噸,並主要在集中在北方地區,佔75%左右。
  東北三省和內蒙古東部地區是我國糧食主産區,糧食外運量較大,年外運量達4000萬噸左右以上,其中通過港口的轉運量約佔60%,約為2400萬噸左右。
  目前,我國承擔內貿糧食運輸的港口主要為北方糧食下水港(主要為大連、營口和錦州等港)和東南沿海的接卸港(主要為福州、深圳、廣州和海口等港)。 根據統計,全國港口現有散糧專用泊位的能力約為6700萬噸,再加上其他的通用型泊位,全國沿海糧食碼頭能力是有保障的。
  在本規劃編制中,我們結合國家糧食儲運規劃對涉及糧食運輸的港口作了研究,在佈局上可以適應國家糧食運輸要求,能力建設將根據運輸量的增加安排建設工程。

《規劃》實現後是什麼效果?
  我國港口已經發展到一個相當的規模,總吞吐量和集裝箱吞吐量都是世界第一。但隨著我國經濟社會的發展,沿海港口不僅在能力上,還在品質和服務水準上還有很大差距。按照沿海港口佈局規劃,再經過一、二十年的發展,我國沿海港口將從整體上形成幾個規模、集約和現代化的港口群體,能力強大、功能完善,服務水準高,這也是世界港口的發展道路,特別在經濟發達、運輸旺盛的國家或地區,發揮港口群體的整體優勢已成為普遍規律,既是經濟發展的必然結果,也是港口支撐經濟發展的必然要求,大家知道如美國西海岸的洛杉磯港和長灘港,歐洲的不來梅港、漢堡港、阿姆斯特丹港、鹿特丹港和安特衛普港;東南亞的新加坡港和帕拉帕斯港等等,都是這樣的模式,才保障了國家在運輸的需要。
  沿海5大港口群將整體形成,覆蓋全部的沿海地區,並且能夠有效的輻射內陸地區,支援和帶動內陸地區的發展。5大港口群之間和各港口群內部基本形成各有特色、分工協作、優勢互補、競爭有序的格局。
  突出發展一些重點港口,主要是指各港口群體內部有主導地位的綜合性、大型港口的主體作用將更加鮮明和突出,不僅滿足各主要運輸貨類的發展要求,而且在公共運輸的服務功能上更加強大和完善,實現最佳的運輸效益和港口資源的有效利用。
  幾大主要貨類的運輸系統將基本形成,運輸的經濟性和合理性得到充分體現。如煤炭、原油、鐵礦石、集裝箱4大貨種是港口運輸的主要品種,佔入境口吞吐量的60%以上,解決好這些貨種運輸的合理性和經濟性,就可以基本實現港口運輸的效益優先問題。
  在煤炭運輸系統方面,將由北方沿海的秦皇島港、唐山港(含曹妃甸港區)、天津港、黃驊港、青島港、日照港、連雲港港等裝船港,華東、華南等沿海地區電力企業的專用卸船碼頭和公用卸船港區煤炭轉運設施組成。
  在石油運輸系統方面,將依託石化企業布點,由專業化的20-30萬噸級進口原油一程接卸碼頭,由其他噸級二程轉机儲運設施和成品油、天然氣轉机儲運設施組成,並滿足國家石油儲備要求。
  在鐵礦石運輸系統方面,將臨近鋼鐵企業布點高效的、20-30萬噸級進口鐵礦石一程和二程轉机碼頭匹配的專業化鐵礦石運輸體系。
  在集裝箱運輸系統方面,將逐步形成環渤海地區以大連、天津和青島港為主的格局,長江三角洲地區以上海、寧波和蘇州港為主的格局,東南沿海地區以廈門港為主的格局,珠江三角洲地區保持香港國際航運中心的地位,以深圳、廣州港為主的幹線、支線和喂給港結合的格局;集裝箱幹線港將以接納第六代及以上的超大型集裝箱船舶為標誌。

沿海港口的作用體現在哪?
  經濟社會活動産生大量的物資和人員交流,以2005年為例,全社會物資的運輸量約為186億噸,其中經水路運輸的有22億噸,佔12%,都需要通過港口完成,表現在裝、卸兩個環節上的港口吞吐量達到49億噸,其中沿海港口接近34億噸,因此,港口最直接的作用,也是港口最基本的功能就是為社會提供物資運輸的換裝平臺,是全社會的物流系統運轉起來。這是港口作為國家重要的基礎設施,在保障國民經濟發展方面的重要作用。
  今後,隨著國家經濟發展和經濟總量的擴大,物流量將更加巨大,以煤炭來説,我們預計在2010年至少有6億噸左右的煤炭需要通過北方的港口運抵南方地區,現在是不足4億噸,今後4至5年的時間再增加2億噸,就需要至少再建一個秦皇島港,才能滿足要求。
  港口的另一個重大作用就在於它對國民經濟發展的促進作用,也就是説港口作為一種重要的資源,已經在國家經濟發展中起到戰略性資源的作用。從世界經濟的情況看,靠近海岸線200公里左右的範圍一般都是經濟比較發達和活躍的地區,我國東部沿海地區也是如此,其原因之一就是具有便利的運輸條件,這種條件往往是重、大型工業佈局考慮的主要因素,因此,一定意義上説,擁有港口資源也就擁有了經濟發展的先機。
  所以説,港口已經成為國家的戰略性資源,特別在我國越來越多的原材料需要利用國際市場的現在和將來,港口將受到越來越多的重視。

我國沿海港口今後的目標是什麼?
  根據全國沿海港口佈局規劃,2010年前港口建設目標將主要圍繞煤炭、原油、鐵礦石、集裝箱四個運輸系統進行,以建設大型、深水、高效的專業化碼頭為重點。根據沿海五個區域的不同需求、不同特點,各區域建設重點將有所區別。2010年以後,繼續完善上述各個運輸系統,適應國家生産力、産業佈局及結構進一步調整的需要,滿足我國經濟社會和對外貿易發展的需要。我們預計,環渤海、長江三角洲、珠江三角洲三個地區以其較為發育的市場、活躍的貿易、大批量的能源和原材料進口以及産成品出口等活動,將提前實現上述規劃。
  全國沿海港口佈局規劃作為國家級的佈局規劃,服務於國家經濟安全、社會進步、貿易發展、結構調整,體現了國家發展現代化港口和綜合運輸的意志。在中央和地方各級政府的共同努力下,在科學發展觀的指導下,遵循市場發展規律,發揮企業在港口建設、經營中的主體作用,走集約化、規模化、效益優先的發展道路,相信一個科學、合理的沿海港口佈局的形成將在中國經濟的持續發展和人民生活的不斷改善中發揮更加重要的作用。


政府資訊公開