交通運輸部海事局曹德勝副局長
解讀《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》

　　2010年8月19日  ，交通運輸部發佈了《中華人民共和國船舶油污損害民事責任實施辦法》（交通運輸部令2010年第3號，以下簡稱《辦法》），自2010年10月1日起施行。

• 《辦法》出臺的背景

　　1999年修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海環法》）是我國建立船舶油污損害賠償機制的法律基礎。該法第六十六條規定：“國家完善並實施船舶油污損害民事賠償責任制度，按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。實施船舶油污保險、油污損害賠償基金制度的具體辦法由國務院規定。”
　　2009年9月2日，國務院第79次常務會議審議通過了《中華人民共和國防治船舶污染海洋環境管理條例》（以下簡稱《防污條例》），並已于2010年3月1日起施行。《防污條例》按照《海環法》的相關規定，參照相關國際條約，進一步明確了船舶油污損害民事責任保險制度（以下簡稱“油污保險制度”），用以保障船舶在發生油污事故後，能夠具備與其賠償責任限額相匹配的賠付能力。由於《防污條例》對油污保險制度的規定相對比較原則，需要通過制定相應的配套規章，在上位法原則性規定的基礎上對其予以細化和明確。為此，交通運輸部將制定出臺本《辦法》列入了2010年的一類立法項目。

• 我國船舶油污損害賠償機制的現狀

　　我國是航運大國，也是石油進口大國。最近十年以來，海上石油運輸量逐漸增加。根據國家能源局的報告，中國2010年石油凈進口量預計將達到2.1億噸。大部分進口石油通過海上船舶承運，石油運量的增加和油輪尺度的增大，使船舶發生溢油污染事故風險不斷增加，污染處置能力和損害賠償能力與石油運輸量增長不相適應。《海環法》和《防污條例》的頒布實施，進一步明確了我國的船舶污染事故損害賠償機制制度框架和原則要求，採用船舶所有人投保船舶油污損害保險和石油貨主攤款設立船舶油污損害賠償基金的方式，解決船舶油污引起的環境污染及損害賠償問題，推動船舶油污損害賠償機制建立進入實質性階段。
　　國際上，國際海事組織制定了《國際油污損害民事責任公約》和《國際燃油污染損害民事責任公約》等國際公約。這些規定了適用船舶應投保油污損害民事責任保險。我國是上述公約的締約國，相關船舶已經按照國際公約的要求，投保油污險。

• 船舶油污損害民事責任保險制度的意義和作用

　　我國船舶溢油污染事故頻發，給沿海漁業、養殖業以及海洋生態環境造成巨大危害。通過建立船舶油污保險制度，借助保險公司的經濟實力，一旦發生油污事故，可以保障船舶污染損失得到賠償限額範圍內的賠償；也可以解決應急情況下清污啟動資金的問題，在被污染的環境進一步惡化之前，得到及時、有效的清理和修復。

• 《辦法》的主要規定和要求

　　一、關於適用範圍。本《辦法》是《海環法》、《防污條例》的配套法規規章之一。《防污條例》中明確了投保油污損害民事責任保險的船舶的適用範圍，即除1000總噸以下載運非油類物質的船舶無需投保外，航行于中華人民共和國管轄海域內的其他船舶均必須投保船舶油污損害民事責任險，具體説就是包括所有載運持久性油類或非持久性油類物質的船舶，以及1000總噸以上載運非油類物質的船舶，不論其是國際航行船舶還是國內航行船舶。因此，《辦法》的適用範圍就明確在我國管轄海域內航行的以下三類船舶應當按照本辦法的規定參加強制保險：一是1000總噸以上載運非油類物質的船舶；二是所有載運非持久性油類物質的船舶；三是所有載運散裝持久性油類物質的船舶。需要説明的是，《防污條例》對載運散裝持久性油類物質船舶的要求比相關國際公約更為嚴格，由國際公約要求的“載運2000噸以上作為貨物的散裝持久性油類的船舶”擴大到了所有載運散裝持久性油類的船舶。這雖然可能對我國從事沿海運輸的小型油船産生一定的影響，一部分船舶狀況差、管理水準低、事故風險高的小型油船可能因為難以承受較高的保險費用而被迫退出沿海油運市場；但也正符合淘汰落後、凈化沿海油運市場，促使油輪公司向高標準、規範化的發展方向，也符合我國加入《1992年國際油污損害民事責任公約》（以下簡稱CLC92公約）的履約承諾。
　　油污損害民事責任保險還涉及保險機構，《防污條例》第五十三條第三款規定：“承擔船舶油污損害民事責任保險的商業性保險機構和互助性保險機構，由國家海事管理機構徵求國務院保險監督管理機構意見後確定並公佈。”《辦法》第九條和第十條對如保險機構的確認條件予以了細化規定。由此，《辦法》不僅適用船舶，也適用相關的保險機構等。
　　二、關於主管機關。《國際油污損害民事責任公約》、《國際燃油污染損害民事責任公約》等公約是國際海事組織為加強船舶防污染監督管理而建立的，我國是上述公約的締約國，海事管理機構則作為我國船舶防污染的主管機構，代表著我國政府履行公約的權利和義務，船舶油污損害民事責任保險制度是船舶防污染管理中一項內容。因此，《辦法》中規定了國家海事管理機構是實施本辦法的主管機關，沿海各級海事管理機構按照各自職責具體實施本辦法。
　　三、關於船舶油污損害民事責任保險的額度。目前，適用於我國的船舶油污損害民事責任限額的有關的公約、法律法規主要有：《1992年國際油污損害民事責任公約》、《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》、《中華人民共和國海商法》（以下簡稱《海商法》）和《關於不滿300總噸船舶及沿海運輸、沿海作業船舶海事賠償限額的決定》（1993年11月7日國務院批准1993年11月15日交通部令第１號）等，分別規定了各自的適用船舶及其責任限額。其中，《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》未直接規定船舶的責任限制，只是允許船舶根據適用的國內法或國際限制體系規定的責任限額。《海商法》中也沒有單獨的船舶油污損害民事責任限額，而只規定了人身傷亡和非人身傷亡的海事賠償責任限制，其中船舶油污染損害適用於非人身傷亡請求的賠償限額。
　　基於此，《辦法》中分別依據現有的不同管理規定對於不同的船舶及其油污損害民事責任額度作出了相應的規定，即：（1）載運持久性油類物質的船舶，其額度應滿足《1992年國際油污損害民事責任公約》；（2）除（1）外的載運油類物質的船舶和1000總噸以上載運非油類物質的船舶，300總噸以上的，其額度滿足《中華人民共和國海商法》關於非人身傷亡的賠償限額的規定；不滿300總噸的和從事我國港口之間貨物運輸或者沿海作業的船舶，按照《海商法》授權國務院交通主管部門規定的限額，其額度應滿足1993年交通部令第一號令的規定，即按照《中華人民共和國海商法》關於非人身傷亡的賠償限額的規定限額的50%計算。
　　四、關於保險機構。船舶參加油污損害民事責任保險，必然涉及保險機構，保險機構是有效實施船舶油污損害民事責任保險制度的一個重要環節。為有效實施，維護國家利益和各方的權益，進一步規範船舶防污染管理，應將保險機構納入管理範疇，《辦法》根據條例的規定細化了由海事管理機構對從事船舶油污損害民事責任險的保險機構實施確認公佈的制度。
　　目前從事船舶油污損害民事責任險的保險機構，主要分為兩類，即商業性保險機構和互助性保險機構。為保證船舶油污民事責任制度的有效實施，又保護中國船東的利益，避免對現有油污險業務市場秩序産生不必要的影響，《辦法》規定從事中國籍船舶油污損害民事責任險保險機構，無論是商業性保險機構還是互助性保險機構，無論是境外的還是境內的，均應滿足相關登記註冊、人員、財務狀況、賠付能力、服務信譽等要求，並向國家海事管理機構提交相關材料，經國家海事管理機構核實確認後向社會公佈。需要説明的是，對於互助性保險機構，《辦法》第九條明確了“上一年度凈基金超過1億美元或每噸凈基金超過3美元”的確認標準。這樣規定主要是考慮這樣幾個因素：一是投保油污險的市場需求量與保險機構總承保能力的匹配；二是互助性保險機構本身的承保與賠付能力要能夠保障投保人及時得到賠付；三是總結了近幾年對保險機構進行備案確認的實際工作經驗。
　　五、關於船舶油污損害民事責任保險證書或單證。船舶油污損害民事責任保險證書或單證是船舶防污染證書、文書中的一種，也是船舶投保油污損害民事責任保險的憑證。《國際油污損害民事責任公約》中規定了船舶應持有《油污損害民事責任保險或其他財務保證證書》，而《國際燃油污染損害民事責任公約》規定了船舶應持有《燃油油污損害民事責任保險或其他財務保證證書》。因此，《辦法》規定中國籍船舶投保船舶油污損害民事責任保險或者取得其他財務保證之後，應向船籍港所在地的直屬海事管理機構申請辦理相應船舶油污損害民事責任保險證書，其中載運散裝持久性油類物質的船舶應辦理《油污損害民事責任保險或其他財務保證證書》；1000總噸以上載運非持久性油類物質的船舶應同時辦理《非持久性油類污染損害民事責任保險或其他財務保證證書》和《燃油污染損害民事責任保險或其他財務保證證書》；其他船舶應辦理《燃油污染損害民事責任保險或其他財務保證證書》。而在我國管轄海域內航行的外國籍船舶，適用《國際油污損害民事責任公約》的，應持有締約國主管機關或其授權機構簽發的《油污損害民事責任保險或其他財務保證證書》。適用《國際燃油污染損害民事責任公約》的，應持有締約國主管機關或其授權機構簽發的《燃油污染損害民事責任保險或其他財務保證證書》。其他船舶應持有有效的保險單證或其他財務保證證明。