【以案釋法】某運輸公司不服某公路管理機構行政處罰案

【基本案情】

申請人：某運輸公司

被申請人：某公路管理機構

2015年8月9日，申請人某運輸公司所屬的一輛“沃爾沃”專用集裝箱貨車行駛至某縣境內公路時，被某公路管理機構執法人員攔停檢查。進行檢查後，執法人員認定該車超寬擅自超限運輸，當場作出行政處罰，罰款1000元。申請人不服，向行政復議機關申請行政復議。

申請人稱：申請人的各種集裝箱半挂牽引車均辦理了合法手續。在執法過程中，執法人員沒有認真聽取駕駛員申辯，也不認可駕駛員出示的《某省超限運輸通行證》，以該車超寬擅自超限運輸為由作出罰款1000元的行政處罰決定，並且在收取1000千元罰款後不出具行政處罰決定書，只開具了一張罰沒款專用收據。裝運貨物的集裝箱略超國家規定的標準，但是並不超載（重），且已經在某省公路路政管理總隊辦理《超限運輸通行證》。根據交通運輸部《關於印發貫徹實施<超限運輸車輛行駛公路管理規定緊急會議紀要>的通知》中“持有省級公路管理機構合法的超限運輸通行證的尺寸超限車輛，一律不得進行運輸途中的檢查”以及“高度不超4.3米、寬度不超3米、長度不超20米，可發放超限運輸通行證通行全國”的規定，該車符合上路行駛的相關規定，不存在非法超限行駛行為。另，路政執法人員作出行政處罰的程式違法，請求復議機關撤銷被申請人作出的處罰行為。

被申請人辯稱：被處罰車輛確實存在超限運輸行為，駕駛員也未出示隨車《超限運輸通行證》，但是限于執法單位實際條件限制，未給執法人員配備執法記錄儀等執法設備，因此該執法過程已經無法證明。另一方面，執法人員在作出行政處罰的過程中已經口頭告知行政相對人相關的權利義務，執法過程並不違法。

【復議決定】

復議機關經審理認為：被申請人作出的行政處罰行為未按照法律規定的程式進行，未向行政相對人出具《行政處罰決定書》，違反了《行政處罰法》第三十四條的規定，屬於程式違法，應當予以撤銷。在復議過程中，被申請人認識到該行政處罰行為的程式違法，主動為申請人退還了1000元罰款，申請人自願撤回了行政復議申請。

【焦點問題評析】

一、本案被申請人認定申請人構成超限運輸的證據是否充分。申請人在復議申請中稱，申請人的集裝箱半挂牽引車均辦理了合法手續，在執法過程中申請人也向出示了《某省超限運輸通行證》。但是被申請人稱，申請人未出示隨車《某省超限運輸通行證》，因執法單位未給執法人員配備執法記錄儀等執法設備，因此該執法過程已經無法證明。也就是説，本案被申請人在復議程式中沒有提供證據證明申請人未向其出示《某省超限運輸通行證》。

《行政復議法》第二十八條第一款第（四）項規定：“被申請人不按照本法第二十三條的規定提出書面答覆、提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料的，視為該具體行政行為沒有證據、依據，決定撤銷該具體行政行為。”根據該條規定，鋻於被申請人在復議程式中無法提供證據證明申請人存在超限運輸行為，復議機關可據此認定被申請人超限運輸的認定沒有沒有證據、依據，並撤銷該具體行政行為。也就是説，本案被申請人認定申請人構成超限運輸的證據不充分，可以視為申請人不構成超限運輸。

二、本案被申請人行政處罰的程式是否規範。根據案情可知，本案行政執法人員適用簡易程式作出行政處罰決定。行政處罰的簡易程式又稱當場處罰程式，是指行政處罰主體對於事實清楚、情節簡單、後果輕微的行政違法行為，當場作出行政處罰決定的程式。根據《行政處罰法》第三十三條的相關規定，適用簡易程式作出行政處罰應當滿足三個條件：一是違法事實確鑿；二是對該違法行為處以行政處罰有明確、具體的法定依據；三是處罰較為輕微。

根據《行政處罰法》第三十四條的相關規定，行政執法機關適用簡易程式作出行政處罰決定，應當遵守以下程式：一是出示執法身份證件，表明執法人員身份；二是告知作出行政處罰決定的事實、理由和依據；三是聽取當事人的陳述和申辯；四是填寫預定格式、編有號碼的行政處罰決定書；五是將行政處罰決定書當場交付當事人。

根據以上規定，行政處罰決定書是行政執法機構實施行政處罰時所必須履行的要式法律文書，不論在簡易程式或者普通程式中都應當依法交付給行政相對人，並告知其有陳述、申辯的權利。本案中，被申請人向申請人作出行政處罰，即使適用簡易程式，也應該按照法定程式向申請人出具行政處罰決定書。申請人未依法向被處罰人當場交付行政處罰決定書，導致程式違法。

【案件啟示】

一、執法機關應在執法過程中做好證據蒐集保全工作。在本案中，被申請人限于執法單位實際條件，未給執法人員配備執法記錄儀等執法設備，已經無法證明該執法過程，也凸顯出行政機關執法過程記錄不全面、證據保全不充分問題。2018年《國務院辦公廳關於全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄製度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發〔2018〕118號）對執法全過程記錄製度提出了明確要求。各級交通運輸行政執法機關應當通過文字、音像等記錄方式，對行政執法行為進行記錄並歸檔，實現全過程留痕和可回溯管理。在沒有錄音錄影電子記錄的條件下，執法機關和執法人員應當做好執法文字記錄，做好證據保全工作，否則一旦引起行政復議或行政訴訟，很可能會導致具體行政行為被撤銷。

二、行政機關實施行政處罰應嚴格遵守法定程式。處罰法定原則不僅要求實體合法，也要求程式合法，即行政機關實施行政處罰，必須嚴格遵守法定程式。實施行政處罰必須嚴格遵守法律、法規和規章規定的步驟、方式、時限等有關程式。《行政處罰法》第三條明確規定，沒有法定依據或者不遵守法定程式的，行政處罰無效。《行政復議法》第二十八條規定，行政機關的具體行政行為違反法定程式的，行政復議機關將決定撤銷、變更或確認該具體行政行為違法。

透過本案可以看到，個別基層執法機構在執法過程中的不規範行為仍然存在，例如某些行政執法機構不規範履行行政處罰程式，個別基層執法人員沒有完全理解法律法規規定，無法準確認定簡易程式的適用情形，沒有認識到保護當事人陳述申辯權的重要意義。交通運輸行政執法程式意識尚待提高，需要交通運輸部門引起重視，有針對性地提升執法人員的法治意識和執法水準。