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關於《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛工作規則》的解讀

來源:中國民用航空局    2017-02-27 08:50:00

  為規範公共航空旅客運輸飛行中安全保衛工作,加強民航反恐怖主義工作,保障民用航空安全和秩序,依據《中華人民共和國民用航空法》、《中華人民共和國安全生産法》、《中華人民共和國反恐怖主義法》和《中華人民共和國民用航空安全保衛條例》等法律法規,結合當前公共航空旅客運輸飛行中安全保衛工作實際,我局修訂了《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛規則》(以下簡稱《規則》),以行業規章的形式發佈實施。有關政策解讀及説明如下:

  一、起草背景和過程

  《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛規則》(原為中國民用航空局令第193號,2008年10月8日公佈,2008年11月8日施行,交通運輸部2016年3月4日重新公佈)自施行以來,彌補了空中安保工作法規的空白,對維護民用航空器客艙安全,保障飛行中的旅客人身和財産安全,推動我國民用航空安保工作,發揮了重要作用。但是,隨著近年來空中安保形勢發展變化,民航安保工作體制和機制改革的深化,原《規則》中的相關規定已難以適應,修訂的必要性具體如下:

  (一)適應新形勢新任務的發展需要

  近年來,國際、國內反恐形勢日益嚴峻,我國民航面臨現實直接威脅。2012年“6.29”新疆和田至烏魯木齊航班暴力恐怖劫機、2015年“7.26”浙江台州至廣東廣州航班機上縱火等案件與以前案件相比,針對民航的威脅從破壞航空器逐步變成了針對航空器,違法犯罪分子使用的工具也從原來的冷兵器或者傳統的爆炸物轉向使用日常物品實施破壞活動,犯罪的目的從單純政治訴求擴展到包括個人極端行為,手段方式也更加隱蔽。民航空中安保工作任務也從原來的反劫機、防炸機轉向反恐怖、反劫機、防炸機,空防安全已成為國家安全的重要組成部分。面對空防安全和空中安保工作的新形勢新任務,原《規則》規定的飛行中安全保衛工作措施以及檢查、監督和指導飛行中安全保衛工作的管理方式等與形勢發展不適應,迫切需要採取立法的方式,明確現有體制機制下,與公共航空旅客運輸飛行中安全保衛工作相關單位及崗位的職責和定位,確保飛行中安全保衛工作有效開展。

  (二)貫徹落實“依法治國”理念和《中華人民共和國反恐怖主義法》的必然要求

  黨的十八大對全面推進依法治國作出重大部署,強調把法治作為治國理政的基本方式。2016年1月1日正式實施《中華人民共和國反恐怖主義法》(以下簡稱《反恐怖主義法》),對強化企業反恐怖工作主體責任,落實行政單位監管定位等提出了更高的要求。《規則》作為民航安全保衛法規標準體系的重要組成部分,空中安保工作作為民航反恐工作的重要內容,應該適應當前國際、國內立法需要。同時,參照《反恐怖主義法》的立法成果,根據恐怖活動的新動向對現有空中安保措施進行調整。《規則》根據《國際民用航空公約》附件17、《中國民用航空法》、《中國民用航空安保條例》等上位法的修訂動向,做出前瞻性的規定,實現了與上位法的銜接。《規則》的修訂進一步明確飛行中安全保衛工作職責,優化相關崗位工作流程,完善工作機制,加強了行政監管力度,確保飛行中安全保衛工作有法可依、權責明確、監督有力、處罰有據。

  (三)強化空中安全保衛主體責任,適應工作實際

  從民航運輸發展的實際來看,原《規則》中的部分規定與實際工作需要存在較大差異。如對公共運輸企業設置空中安保管理機構,配備管理和後勤保障人員等工作要求過於籠統,不能指導公共航空運輸企業空中安保主體責任的落實。對於企業落實安保工作經費保障、空中安保人員技術等級以及機組安保職責等重要內容沒有涉及或者規定較少,需要及時的增加和完善。原《規則》第六章規定了航空安全員的執勤期、休息期以及飛行時間等內容,但是與《大型飛機公共航空運輸承運人運作合格審定規則》相比,航空安全員飛行時間要求遠高於客艙乘務員。考慮到實際工作中,航空安全員訓練時間與工作強度,應適當降低其飛行時間,便於航空安全員隊伍管理和人員思想穩定。

  (四)完善行政監管工作機制的需要

  原《規則》“法律責任”部分規定較為籠統,違規行為的處罰規定不全,裁量區間過大,行政機關監管和處罰缺乏可操作性。因此,《規則》在修訂過程中,總結、提煉了近年來行之有效的監管方法和成熟的監管經驗,通過規章的方式予以固化,為進一步完善航空安保行業監管工作提供上位法的支援。

  2014年,我局啟動《規則》修訂調研工作,2015年,修訂工作正式列入立法計劃,並於2015年、2016年兩次徵求全行業意見。2016年5月召開《規則》調研審查會,7月召開規章審查會。多次修改後,形成了本修訂草案。

  二、主要內容

  《規則》對照近年來發佈的涉及國家安全、生産安全和民航改革的法律、法規和文件要求,對原有的條款進行了修訂。新修訂的《規則》分為六章五十條。

  第一章是總則,規定了《規則》制定的目的、法律依據、適用範圍、工作職責和術語定義,明確飛行中安全保衛工作的內容和實施。

  第二章是工作職責。規定了公共航空運輸企業履行空中安保工作中的主體責任的相關要求,明確了空中各崗位安保職責。

  第三章是工作措施。重點規範了空中各崗位“飛行中”的具體安保工作要求和流程。新增了航空器內擾亂行為、機上非法干擾行為處置原則、機長授權以及緊急情況下先期處置等內容。

  第四章是培訓品質控制。本章著重對企業和各崗位落實空中安全保衛職責,組織空保業務培訓,提升空中安保品質等做出了明確規定。

  第五章是法律責任。本章對照第二、三、四章的規定要求,細化了具體的處罰措施,規定了對應的法律責任。

  第六章是附則。規定了本《規則》的生效時間以及與原《規則》的銜接問題等內容。

  三、徵求意見情況

  《規則》在修訂過程中,廣泛徵求了民航各地區管理局、監管局、各公共航空運輸企業和空警單位的意見和建議。各單位結合空中安保工作實際,對《規則》的內容、原則、工作措施以及法律責任等提出了切實可行的意見和建議,我們在綜合考慮各方意見的基礎上,在《規則》中予以採納。當前,依據本《規則》制定的相關管理文件已相繼出臺,而相關的上位法同時在修訂過程中。為保證空中安保法規標準體系的一致性,我們將持續關注相關法律法規的修訂工作,及時進行各類規範性文件的更新和修訂。

  四、有關問題説明

  (一)以飛行中安全保衛工作為中心,規範了飛行中安全保衛工作相關主體的權利義務

  《規則》明確了民航局、民航地區管理局履行行業監管職能,對飛行中安全保衛工作實施指導、監督和檢查;明確了公共航空運輸企業承擔的主體責任和管理責任;明確了在飛行中民用航空器上執行任務的機組成員的空中安保崗位責任。《規則》將公共航空運輸企業飛行中安全保衛工作的每一環節、每一崗位和流程都納入相應的安保措施,建立了空中安保管理體系;將空中安全保衛責任細化到了每位機組成員。

  (二)明確航空安全員值勤期、休息期和飛行時間的定義和要求

  考慮各單位徵求意見的反饋和實際工作需要,直接連結《大型飛機公共航空運輸承運人運作合格審定規則》的相關規定,與客艙乘務員保持一致。同時,根據空中安保形勢的嚴峻性以及航空安全員勤務派遣的特殊性,《規則》規定飛行值勤期限制規定中,航空安全員最低數量配備標準執行派遣規定的要求。

  (三)完善監督檢查和行政處罰內容

  增加了守法信用資訊的相關內容,對民航局和民航各地區管理局對空中安保工作的指導、監督和檢查提出了新要求。通過明確“法律責任”的具體要求,進一步提高了行政監管處罰的可操作性,確保了過錯與責任承擔的一致性,為進一步加強局方行政監管提供法律支援。


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